Intercommunalité

Imaginée dès la fin du XIX^e siècle en France pour exercer certaines compétences dépassant les limites municipales, l’intercommunalité se développe et se renforce tout au long du XX^e siècle (Bellanger, 2012). Les structures intercommunales ont aujourd’hui la charge d’élaborer des projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme, et de mettre en œuvre la transition écologique à l’échelle locale. Envisagées par les gouvernements successifs comme un moyen de limiter l’influence des élu·es locaux et de mettre en place un pouvoir supracommunal susceptible de palier la fragmentation supposée de l’action publique locale, les EPCI ont toutefois rapidement été apprivoisés par les maires, qui en ont subverti les logiques initiales pour préserver les intérêts de leurs communes d’élection. Les modalités de cette domestication sont connues : un fonctionnement politique à l’écart des citoyen∙nes, une légitimité démocratique des élu∙es intercommunaux insuffisante, au point que certaines analyses ont qualifié ces structures de véritables « trous noirs démocratiques » (Desage et Guéranger, 2014). Ces conclusions ont été nuancées par d’autres travaux invitant à ne pas/plus surestimer cette logique municipaliste (Reigner, 2011 ; Le Saout, 2015), sans toutefois remettre en cause le fonctionnement politique en vase clos des institutions intercommunales et métropolitaines. Sous ce rapport, il peut paraitre paradoxal de constater que l’intercommunalité constitue l’un des niveaux privilégiés pour l’implémentation de dispositifs de participation citoyenne (Mazeaud, 2020), fixés par la loi (conseils de développement) ou émanant des EPCI (jurys citoyens, budgets participatifs, etc.). Appréhender l’intercommunalité et les métropoles sous le prisme de la participation citoyenne revient en effet à interroger la pénétration de l’impératif participatif dans des institutions marquées plus encore qu’ailleurs par une déconnexion entre gouverné∙es et gouvernant∙es.

Le succès politique d’un trou noir démocratique

Dès la fin du XIX^e siècle, et plus encore aux débuts de la V^e République gaullienne, l’intercommunalité s’impose comme la réponse privilégiée par les gouvernements à la fragmentation communale, érigée comme problème public depuis la période révolutionnaire. S’ils sont, au départ, imaginés pour gérer une ou plusieurs compétences (Syndicats Intercommunaux à Vocation Uniques ou Multiples), les EPCI se renforcent progressivement, au niveau du nombre de compétences exercées, de leur pouvoir fiscal (intercommunalité à fiscalité propre), de leurs effectifs administratifs, et de leurs budgets. Aujourd’hui, l’intercommunalité sous ses nombreuses formes (communautés de communes, d’agglomérations, communautés urbaines, et métropoles), couvre l’essentiel du territoire national, conformément aux réformes territoriales des années 2010, des zones rurales aux plus grandes villes. Si le succès quantitatif de l’intercommunalité traduit une forme de consensus politique autour de son bien-fondé, il n’en a pas toujours été ainsi. En effet, les réformes intercommunales engagées à partir de la période gaullienne avec la création des communautés urbaines (Desage, 2010) traduisent une lutte entre le gouvernement et les élu·es locaux, le premier cherchant à affaiblir les seconds, considérés comme des obstacles à la modernisation du pays (Le Lidec, 2001). L’intercommunalité doit ainsi faire émerger un pouvoir supracommunal échappant au contrôle des édiles, et est même envisagée comme la première étape conduisant à la suppression des communes. L’opposition initiale des maires à la mise en place de ces structures ne dure toutefois qu’un temps : celui nécessaire à leur apprivoisement. Celui-ci passe par le détournement des objectifs initiaux de la réforme : l’émergence d’un pouvoir supracommunal est empêché par des mécanismes de remunicipalisation (Le Saout, 2000). Les politiques intercommunales sont ainsi le produit d’un consensus politique transpartisan, construit à l’abri du regard des citoyen∙nes, dont le but est le partage des ressources intercommunales en direction de leurs communes d’élection (Desage et Guéranger, 2011 ; Desage et Kaciaf, 2022). In fine, les politiques intercommunales qui en découlent s’inscrivent largement dans le prolongement des politiques municipales, ou laissent les maires libres d’en redéfinir les modalités concrètes à l’échelle communale. Ce fonctionnement, favorisé par un mode d’élection des élu·es intercommunaux au second degré, conduit bien souvent à un régime de « grande coalition permanente » (Desage, 2009) qui rend improbable des modes de délibérations fondés sur l’affrontement idéologique ou partisan (Desage, 2019). La préservation des intérêts communaux au sein des EPCI fait toutefois l’objet d’une controverse dans le champ académique : des travaux mettent en effet en évidence comment les élu∙es peuvent « jouer le jeu » intercommunal et s’extraire au moins en partie d’une simple redistribution des ressources sur une base municipale (Reigner, Frinault et Guy, 2010). En outre, la contrainte budgétaire qui pèse de manière croissante sur les collectivités affaiblit l’autonomie des maires à l’égard des EPCI et renforce dès lors l’autonomisation bureaucratique de l’intercommunalité (Le Saout, 2015). S’ils amendent quelque peu le constat d’un consensus corporatiste, ces travaux n’invalident pas pour autant la logique d’une mise à distance des citoyen.nes des espaces de décision. Cette mise à distance se matérialise dans le fonctionnement quotidien des institutions intercommunales. En témoigne la relative absence de journaux intercommunaux qui rendent compte des décisions prises par les conseils communautaires. Ces derniers, bien que théoriquement ouverts au public, sont bien souvent dépeuplés, hormis la présence de quelques spécialistes (entourage d’élu·es ou agent·es administratifs), et ce d’autant plus que leur rôle se limite bien souvent à celui d’une chambre d’enregistrement, les arbitrages politiques s’opérant dans d’autres instances (bureau intercommunal, conseils des maires) fermées au public.

En l’absence de volonté de publicisation des affaires intercommunales de la part des élu·es, la légitimité de l’intercommunalité repose essentiellement sur sa capacité à apporter une expertise technique supplémentaire aux communes (notamment lorsqu’elles sont faiblement dotées en ressources humaines et techniques). Souvent désinvesties par les élu·es qui privilégient leur mandat municipal, les EPCI accordent de fait un rôle prépondérant à la « machine » administrative (Reigner, Frinault et Guy, 2010) et à certains de ses agent·es, qui fondent leur légitimité sur une compétence technique ou managériale, bien que la frontière avec le politique soit parfois poreuse (Guéranger, 2019). Sous ce rapport, l’action publique locale se fonde encore davantage sur une division des fonctions : aux communes la légitimité démocratique, à l’intercommunalité la légitimité technique, rendant encore plus difficile l’appropriation par les citoyen·nes du fonctionnement de cette dernière.

Réformer l’intercommunalité : une gageure ?

Les réformes intercommunales et métropolitaines qui se succèdent à partir des années 1990 ne remettent que très peu en cause la force du fonctionnement en vase clos des EPCI. Chacune d’entre elles est pourtant présentée comme porteuse d’une ambition forte de pallier ces dysfonctionnements. Mais presque invariablement, l’ambition réformatrice est finalement réduite, le texte de loi qui en découle se révèle insuffisant, justifiant une nouvelle action réformatrice. Cette redondance s’explique par la force des intérêts des élu·es locaux coalisés au sein d’associations puissantes qui militent pour un statu quo institutionnel (Bezes et Le Lidec, 2011). Placés au cœur du processus législatif, ces acteurs cherchent à prévenir toute modification déstabilisant les arrangements institutionnels existants, dans une logique de défense d’intérêts corporatistes des maires (Le Lidec, 2008). Il en va ainsi du mode de désignation des conseiller∙es communautaires. Si dès les années 1960 émerge l’option d’une désignation au suffrage universel direct distincte des élections municipales, ce n’est qu’en 2014 que le principe d’élections au second degré est amendé par la logique « du fléchage », afin de permettre la démocratisation des EPCI. Cette modalité de vote renforce certes la visibilité des élu∙es communautaires, toutefois l’accès à un poste de conseiller∙e communautaire demeure conditionné par un mandat municipal.

Indéniablement, l’intercommunalité doit son succès à la capacité des maires à avoir en grande partie domestiqué son contenu, dans son fonctionnement concret mais également en amont, à travers leur poids dans l’élaboration des réformes territoriales. Dès lors, le déficit démocratique qui marque l’intercommunalité ne s’appréhende plus comme un dysfonctionnement découlant d’une mauvaise écriture de la loi mais comme une condition nécessaire à son existence, en ce qu’il permet le maintien d’une gestion consensuelle à l’abri du regard des citoyen·nes. La loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles de 2014 donne une illustration des mécanismes de mise à distance des citoyen∙nes. Elle prévoit la création de douze métropoles sur le territoire national, placées sous le régime de l’intercommunalité (à l’exception de la Métropole de Lyon qui devient une collectivité locale à statut particulier). L’étude du processus législatif permet d’observer la place prépondérante des élu·es locaux dans l’adoption des dispositions institutionnelles des métropoles, en prévenant notamment toute forme de consultation citoyenne sur ces dispositions. En effet, au cours de l’examen de la réforme, plusieurs parlementaires opposés au projet métropolitain déposent une série d’amendements ayant pour objet de conditionner la mise en place d’une métropole à la validation par un référendum local, ou, a minima, une consultation citoyenne. Mais aucun de ces amendements n’est adopté. Les justifications pour écarter de telles dispositions montrent bien la réticence des promoteurs des métropoles à risquer le « blocage » qui en découlerait, une position suivie par une majorité de parlementaires. Ces discussions révèlent en creux une conception de la démocratie pensée sur le mode binaire d’une opposition entre participation citoyenne et la légitimité de leur rôle de représentant∙es. La question du bien-fondé de ces institutions métropolitaines semble ainsi sortir du champ de ce à quoi les citoyen∙nes sont autorisés à participer, et ce même quand certains parlementaires, notamment écologistes, sont par ailleurs favorables à l’extension de dispositifs participatifs. La volonté d’enrôler les citoyen·nes dans la création des métropoles constitue essentiellement une solution utilisée par des élu∙es minoritaires et dotés de moindres ressources politiques, un dernier recours pour faire valoir leur opposition au projet. Cette phase ne dure d’ailleurs qu’un temps : constatant leur incapacité à subvertir le projet de loi, ils intègrent ensuite à nouveau des arènes discrètes de négociations entre élu∙es afin d’obtenir des concessions sur les métropoles à venir, pour en réduire la portée intégratrice (Parnet, 2020).

Ouverture limitée à la norme participative

Le suivi des réformes territoriales constitue également un bon poste d’observation des obstacles que rencontrent les entreprises de promotion de la participation citoyenne. Au-delà de rendre compte du rôle spécifique des maires dans le maintien d’un statu quo institutionnel, le processus législatif renseigne sur la manière dont les élu∙es et gouvernant∙es conçoivent la participation citoyenne, inféodée à leur rôle de représentant∙es (Petit, 2020).

C’est le cas de l’Acte III de la décentralisation, initié en 2012 sous la présidence de François Hollande (Parti Socialiste). L’annonce de ce nouvel élan décentralisateur a été l’élément déclencheur d’une dynamique de mobilisation de la part de différents collectifs investis dans la promotion de la participation citoyenne à l’échelle locale et réunis dans une plateforme interassociative pour peser sur le processus législatif. Disposant de relais puissants auprès du Premier ministre Jean-Marc Ayrault, ils obtiennent du gouvernement la promesse d’un chapitre consacré au renforcement de la démocratie locale dans le projet de loi, déposé au Parlement en 2013. Ils y voient là l’occasion de concrétiser un ensemble de propositions renforçant la participation citoyenne notamment à l’échelon intercommunal : généralisation des budgets participatifs et du droit de pétition, renforcement du rôle des conseils de développement, etc. Mais le chapitre annoncé ne voit finalement pas le jour. Le remaniement ministériel consécutif à la défaite du PS aux élections municipales de 2014 conduit en effet à la démission du Premier ministre Jean-Marc Ayrault, remplacé par Manuel Valls dont les relations avec ces collectifs sont plus distantes. Des propositions formulées, seule subsiste la généralisation des conseils de développement dans tous les EPCI de plus de 20 000 habitant·es (un seul relevé à 50 000 après la loi Engagement et proximité de 2019), et leur capacité d’autosaisine. Leurs avis restent en revanche purement consultatifs, laissés au bon vouloir des élu·es locaux. Le sort du « renforcement de la démocratie locale » éclaire ainsi la façon dont est envisagée la participation citoyenne à l’échelle intercommunale. Passée par pertes et profits des stratégies d’élu·es locaux et des réorientations gouvernementales, elle constitue la variable d’ajustement de l’acte III de la décentralisation.

Les réformes territoriales ne sont toutefois pas les seules opportunités d’implémentation de dispositifs de participation citoyenne. Ils sont aussi développés à l’échelle des EPCI, même si cela demeure au bon vouloir des élu∙es communautaires. Les dernières années ont d’ailleurs vu le développement exponentiel d’un ensemble de dispositifs labellisés comme participatifs à cette échelle : jurys citoyens, budgets participatifs, tables de concertations, etc. Ils sont à la fois devenus plus faciles à mettre en place du fait des évolutions technologiques, et rendus plus impérieux du fait de l’ampleur de la crise démocratique rendue visible par des mouvements massifs comme celui des Gilets jaunes (Mazeaud, 2020). Il est aujourd’hui difficile pour un élu∙e d’une intercommunalité de s’extraire de l’impératif participatif, quelle que soit son appartenance partisane. A priori, la profusion de ces dispositifs participatifs rend difficile une analyse exhaustive de leur capacité à enrôler largement les citoyen∙nes ou à infléchir le contenu de l’action publique. Pour autant, la participation à l’échelle intercommunale ne semble pas échapper aux tendances lourdes observées tant à l’échelle locale que nationale : un fonctionnement dépolitisé, capté par des professionnel·les et conduisant à la constitution d’un marché de l’offre participative (Mazeaud et Nonjon, 2018). Ainsi l’offre de participation semble, malgré sa diversité, peu à même de transformer en profondeur le fonctionnement démocratique de l’intercommunalité, quand elle est captée par des représentant·es qui demeurent fondamentalement réticents au partage du pouvoir (Petit et al., 2022).

Sans doute faut-il dès lors s’éloigner des structures intercommunales et de leurs représentant∙es, pour prêter attention à l’émergence de mobilisations sociales qui proposent des réponses plus radicales à la crise de la représentation. Outre le mouvement des Gilets jaunes qui a popularisé des dispositifs tels que le Référendum d’Initiative Citoyenne (RIC), les acteurs relevant du municipalisme développent une critique des institutions et en appellent à « (re)prendre la ville » (Gourgues, 2020). Ils trouvent également un écho dans certains mouvements anti-métropolitains, certes encore très marginaux, qui établissent un lien entre la critique du (dys)fonctionnement institutionnel et celle d’un ordre politique néolibéral (Zanetti, 2021).