Droit de pétition

Le droit de pétition, une notion multiforme

Origine du droit de pétition : entre droit de plainte et contrepouvoir citoyen dans le cadre de l’émergence de la démocratie représentative

Le droit de pétition est d’abord un principe politique, issu en France de la période révolutionnaire. Une pratique plus ancienne de la pétition existait avant la Révolution française, relevant d’une forme de supplique adressée au souverain, dans un contexte de pouvoir autoritaire. Mais c’est à partir de la Révolution française que la pétition prend une dimension politique, en devenant l’un des outils permettant aux citoyen·nes de participer directement aux affaires de la cité, en complément des autres droits politiques (voter, se présenter aux élections, fonder ou militer dans un parti…). La pratique du pétitionnement vient, à cette époque, compenser les imperfections du système représentatif, notamment le suffrage censitaire, qui ne reconnait pas le droit de vote à la majorité de la population. Le droit de pétition est donc pensé comme un véritable complément à la démocratie représentative, l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 illustrant cette dimension en précisant que les citoyen·nes ont le droit de concourir, « personnellement ou par leurs représentants » à la construction des lois (Yann-Arzelle Durelle-Marc, 2004). Depuis, le droit de pétition est généralement reconnu et protégé dans la plupart des régimes démocratiques (c’est notamment le cas aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Suisse et dans la plupart des Etats membres de l’Union Européenne), de même que dans le droit européen, où le droit de pétition est protégé dans la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne (article 44), et organisé via le dispositif d’initiative citoyenne européenne.

Au-delà de ce principe général, on peut distinguer deux conceptions différentes du droit de pétition. Déjà à l’époque révolutionnaire, on distingue d’une part des pétitions héritées des pratiques de l’Ancien régime, qui prenaient la forme de recours individuels contre une situation jugée injuste, un abus de pouvoir par exemple. D’autre part un usage politique, qui permet aux citoyen·nes de porter une proposition d’intérêt collectif, via une loi par exemple, auprès d’une assemblée d’élus. Dès la période révolutionnaire, les risques perçus de débordements insurrectionnels ont conduit les élus à limiter l’usage politique du droit de pétition (limitation aux individus, au détriment des pétitions portées par des entités collectives ; interdiction de venir présenter une pétition devant une assemblée, suite à des débordements lors de séances parlementaires). Par la suite, son usage s’est progressivement réduit, à mesure que les fonctions qui lui étaient liées ont été progressivement endossées par d’autres institutions : l’évolution des juridictions administratives, l’élargissement des droits politiques, l’émergence d’une relation plus active entre les parlementaires et les électeurs, le développement de la presse, qui ont fait émerger d’autres formes d’expressions et de traitement des recours individuels comme des propositions collectives portées auparavant via la pétition (Saint Bonnet, 2020 ; Preuvot, 2010). En France par exemple, le Défenseur des droits est devenu l’institution de référence pour adresser des recours sur les questions de respect des droits et libertés individuelles, ce qui était auparavant une des fonctions du droit de pétition.

Deux familles distinctes : Droit de pétition, initiative populaire

Ces deux versants du droit de pétition sont encore d’actualité et correspondent à deux types de dispositifs bien distincts. Premièrement, des dispositifs visant à influencer la décision des élu·es, sans pouvoir contraignant, par exemple en proposant la mise à l’agenda d’une question dans une assemblée décisionnelle (on trouve aujourd’hui souvent indifféremment les termes de droit de pétition, droit d’interpellation, droit de saisine pour ce type de droit de pétition). Dans ce contexte, le droit de pétition se situe bien dans le cadre de la démocratie représentative et participative, comme l’un des moyens dont disposent les citoyen·nes pour influencer leurs représentant·es. En France, le droit de pétition au sens juridique correspond à cette conception, tout comme l’initiative citoyenne européenne par exemple : c’est un droit consistant à demander la mise à l’agenda d’un sujet. Deuxièmement, si l’on poursuit la logique d’un droit de pétition conçu comme un contrepouvoir des citoyen·nes vis-à-vis des représentant·es élus, ce principe renvoie plutôt à l’initiative populaire, qui se présente sous la forme d’un mécanisme formalisé et contraignant, relevant soit de l’initiative indirecte (proposition de loi soumise au vote d’une assemblée, comme c’est le cas en Espagne depuis 1978 pour une proposition soutenue par 500 000 citoyen·nes, soit 1,3% du corps électoral), soit directe (via une initiative déclenchant selon les cas un référendum abrogatif, législatif, révocatoire ou constitutionnel, comme c’est le cas dans une quarantaine d’Etats dans le monde (voir Magni-Berton et Egger, 2019). Au niveau des termes, en droit comparé par exemple, la notion de droit de pétition renvoie plutôt à la première conception, la pétition-plainte, avec des dispositifs souvent peu formalisés et non contraignants, prenant la forme de l’expression d’une requête individuelle, d’une simple alerte des pouvoirs publics. La conception plus politique du droit de pétition-proposition est plutôt connue sous le terme d’initiative populaire. Ces deux conceptions sont parfois mêlées dans les dispositifs existants, avec souvent une affirmation d’un droit politique fort dans les intentions, mais avec des caractéristiques plus limitées dans la réalité (voir par exemple l’analyse du dispositif d’Initiative Citoyenne Européenne et sa comparaison avec les dispositifs présents dans les Etats de l’Union, Dumont et Stefanini, 2019, ou les travaux de Paul Magnette, 2002).

Usages sociaux et militants du droit de pétition

Le principe de droit de pétition se décline dans les pratiques sociales et militantes qui s’effectuent le plus souvent en dehors du cadre des procédures juridiques prévues. Populaire et accessible, la pratique de la pétition informelle (en dehors d’un dispositif juridique précis) est bien vivace et constitue un mode d’expression collective au niveau local (collectifs de quartiers, parents d’élèves, riverains, conseils syndicaux, etc.) ou national (campagnes d’associations ou d’ONG par exemple). La pétition est utilisée dans ce cadre comme un moyen parmi d’autres d’un répertoire d’actions militantes plus vaste, et visant à mettre à l’agenda un sujet problème. Le succès des plateformes de pétitions en ligne (Change.org par exemple) a d’ailleurs montré un regain d’intérêt pour la pratique du côté des militant·es, mais aussi du côté des chercheur·euses en sciences sociales. Dans le sillage de la thèse de Jean Gabriel Contamin (2001), plusieurs travaux s’intéressent en effet aux usages divers de la pétition et aux effets sur leurs acteur·rices, au-delà de la seule analyse de ses effets sur l’action publique, les pétitions en ligne relevant très majoritairement d’une utilisation hors cadre du droit de pétition au sens juridique du terme (Boure et Bousquet, 2020, par exemple).

Enjeux du droit de pétition en France

En France, le droit de pétition est à la fois reconnu comme un droit politique mais limité par un encadrement juridique restrictif et lacunaire. Au niveau national, il existe d’abord une procédure de dépôt de pétition auprès de l’Assemblée Nationale, héritée de la période révolutionnaire. Elle ne garantit en rien en revanche à la tenue d’un débat en séance (dans la XIIème législature par exemple, 36 pétitions ont été reçues, toutes ont été classées après examen de la commission, sans débat en séance). Par ailleurs, le Conseil Economique Social et Environnemental (CESE) peut être saisi par voie de pétition depuis la loi constitutionnelle de 2008, entraînant éventuellement la production d’un avis adressé au Premier ministre (le seuil initial de 500 000 personnes a été abaissé à 150 000 en 2010). Au niveau local enfin, l’introduction en 2003 du droit de pétition local dans la constitution (article 72-1) a d’abord été traduite de façon timide par l’article l-1112-16 du CGCT, qui restreint le droit de pétition à la demande d’organisation d’une consultation locale, et requiert un seuil élevé d’un dixième des électeur·rices, rendant son utilisation difficile (Rambaud, 2016 ; Morio, 2020). La loi 3DS adoptée en 2022 a permis d’élargir le périmètre du droit de pétition en permettant une saisie pour tout sujet relevant de la compétence d’une assemblée délibérante, et le seuil a été divisé par deux (1/20ème des électeur·rices requis). Néanmoins, cette clarification maintient le caractère non contraignant du droit de pétition (droit de demander, non d’obtenir, ne serait-ce qu’une réponse ou un débat en assemblée), et le seuil reste élevé au vu de la portée limitée de ce mécanisme. Pour exemple, il faudrait 4300 signataires dans une ville comme Grenoble (86 000 inscrit·es) pour simplement demander l’inscription d’un sujet au conseil municipal, sans aucune garantie d’acceptation. Plusieurs jurisprudences depuis 2003 (région Rhône-Alpes en 2012, département de l’Essonne en 2014, ville de Grenoble en 2018) ont d’ailleurs annulé des dispositifs de droit de pétition initiés par des collectivités locales qui tentaient d’élargir le cadre juridique très restrictif en vigueur en la matière (Morio, 2020).

Dans ce contexte, il pourrait être utile de clarifier, en France, les deux fonctions du droit de pétition telles qu’elles ont émergé depuis la période révolutionnaire. Il s’agirait, d’une part, de clarifier les règles de la prise en compte de la contestation dans la fabrique de la décision publique ; d’autre part, d’ouvrir la porte à des mécanismes d’initiative populaire à même d’offrir un débouché à la conception forte, plus politique, du droit de pétition.

Le droit de pétition, une occasion de clarifier la place de la contestation dans le fonctionnement démocratique ?

Les mouvements sociaux des années 1960 et 1970 ont contribué à l’essor de la démocratie participative, qui propose de nouveaux outils pour compléter le pouvoir représentatif des élu·es, en multipliant les dispositifs permettant aux citoyen·nes de participer à l’élaboration des politiques publiques. A ce titre, le droit de pétition, dans sa version française non-contraignante, rentre donc dans le cadre de la démocratie participative. Il constitue l’un des mécanismes visant à enrichir la décision des représentants élus, et non à concurrencer leur pouvoir par un mécanisme de démocratie directe. La plupart des mécanismes ou dispositifs de démocratie participative relèvent d’une offre institutionnelle : les élu·es décident d’associer les citoyen·nes via des modalités diverses (conseils citoyens, assemblées tirées au sort, mini-publics représentatifs, réunions publiques, etc.) En revanche, la prise en compte des demandes spontanées, plus ou moins organisées en mouvements contestataires, est rarement formalisée. Si les acteurs sociaux ne se privent pas de tenter d’influencer les décideur·euses à l’aide de stratégies et pratiques variées (lobbying, mobilisations médiatisées, tribunes de presse, etc.), il appartient généralement aux élu·es de décider de la suite à donner, en l’absence de règles en la matière. C’est dans ce contexte que le regain d’intérêt de ces dernières années pour le droit de pétition pourrait permettre de formaliser des mécanismes transparents de prise en compte des demandes citoyennes par leurs représentant·es. En effet, malgré un cadre juridique restreint, on assiste depuis une dizaine d’années à un développement de variantes du droit de pétition à l’échelle locale, qui expérimentent des règles de traitement de ces contributions citoyennes non-invitées que sont les pétitions ou les interpellations citoyennes (terme utilisé par les collectivités pour prendre de la liberté avec le cadre juridique restreint du droit de pétition). Il s’agit souvent d’organiser une forme de mise à l’agenda politique de demandes citoyennes (typiquement, une pétition déclenchant une question orale en conseil municipal), avec des variantes intéressantes parfois liées à d’autres dispositifs délibératifs. Par exemple à Grenoble, la médiation d’initiative citoyenne garantit un espace de dialogue cadré entre élu·es, technicien·nes et citoyen·nes, où l’atelier d’initiative citoyenne permet à une pétition réunissant 1000 soutiens de déclencher une forme de convention citoyenne, avant un passage en conseil municipal. A ce titre, les évolutions du droit de pétition pourraient contribuer à clarifier des débats qui traversent aujourd’hui le champ de la participation, sur la régulation des interactions possibles entre contestations citoyennes et acteurs institutionnels dans la fabrique de l’action publique, dans le sillage des tentatives de reconnaissance et de formalisation d’une forme de démocratie d’interpellation (Cossart et Talpin, 2005).  

Les prémisses de l’initiative populaire en France ?

Avec l’initiative populaire, il s’agit de donner aux citoyen·nes, dans des conditions définies, les mêmes droits que les représentant·es élus : généralement, proposer un texte au vote d’une assemblée, ou initier un référendum par exemple. L’initiative populaire, qui existe dans 36 pays dans le monde (Magni-Berton et Egger, 2019), traduit bien la conception politique forte du droit de pétition : un outil pour agir directement sur l’élaboration de la loi, en complément du pouvoir délégué aux représentants élus. D’ailleurs, parmi les collectivités qui expérimentent des variantes du droit de pétition au niveau local, certaines introduisent de fait des formes d’initiative populaire directe : c’est le cas à Grenoble entre 2016 et 2018, puis depuis 2021 (avec la votation d’initiative citoyenne), ou encore à Carpentras depuis 2020 (avec un référendum d’initiative citoyenne – RIC -). Mais aujourd’hui, le référendum d’initiative citoyenne est absent du droit français. La procédure qui s’en rapproche le plus est le référendum d’initiative partagé, dont l’initiative revient à 1/5 des parlementaires, avant de devoir atteindre le soutien de 10% des électeurs, critères qui rendent son utilisation très improbable.

Dans un contexte où les outils de démocratie directe connaissent un regain d’intérêt dans le débat public français, notamment depuis le mouvement des gilets jaunes qui a placé le RIC en tête de ses revendications, ces éléments amèneront peut-être à reconnaitre un droit d’initiative populaire en France.

L’ambiguïté du droit de pétition, entre procédure consultative visant à mieux reconnaître et prendre en compte les contestations citoyennes dans l’élaboration des décisions publiques, et procédure de démocratie directe ou semi-directe permettant à des citoyen·nes d’initier des votes parlementaires ou des référendums, fait écho au débat plus large concernant l’opposition ou l’articulation possible et/ou souhaitable entre dispositifs participatifs, qualité délibérative et procédures de démocratie directe, débat particulièrement présent en France (voir une synthèse de ce débat dans l’article de Paoletti et Morel, 2021). Finalement, cette ambigüité initiale a peut-être contribué positivement aux expérimentations récentes autour du droit de pétition au niveau local, qui pourraient contribuer, dans le sillage des expérimentations de formes de RIC délibératifs via le Citizens’ Initiative Review en Oregon, ou l’Assemblée citoyenne en Colombie Britannique, à des formes d’articulation entre démocratie délibérative, participative et directe à même de redonner du souffle à la démocratie.