Sport

Parler de démocratie participative dans le sport passe nécessairement par une tentative de définition des termes centraux utilisés. Le sport recouvre une réalité très diversifiée. S’il a été démontré que ce domaine s’est structuré et avait gagné en autonomie au cours de la deuxième moitié du XX^e siècle pour constituer un champ social spécifique (Defrance, 2000), son évolution récente semble montrer qu’il n’existe plus de structuration et d’enjeu communs, tant le sport fait l’objet d’appropriations différentes et incompatibles entre elles. Le développement considérable de la pratique sportive hors cadre fédéral, son éclatement dans des espaces qui fonctionnent sur des logiques extrêmement différentes et même étrangères les unes aux autres (sans qu’il n’y ait parfois de concurrence perceptible), et enfin la soumission grandissante du sport – de ses organisations, de ses acteurs – à des logiques et enjeux proprement économiques et politiques, où le sport n’est utilisé qu’en tant que faire-valoir et à des fins propres à d’autres champs, tend plutôt à laisser penser que ce domaine ne constitue plus un champ social selon la définition qu’en a donné Pierre Bourdieu. La traduction de cette évolution dans l’espace local suit la même tendance : on ne peut pas considérer qu’il existerait un champ sportif local. Ainsi, les dispositifs mis en place destinés à faire participer les acteurs du sport dépendent ainsi des domaines d’attribution et de possibles influences des organisations qui les mettent en place.

Un autre aspect à évoquer est la pluralité des définitions du sport et des réalités sociales qu’il recouvre. Chaque type d’organisation et d’acteur a intérêt à utiliser et défendre une définition restrictive, ou plus ou moins extensive, du sport. La pratique sportive régulière n’est plus, depuis plusieurs dizaines d’années, l’apanage du mouvement sportif traditionnel – où faire du sport signifiait dans les représentations communes prendre une licence dans un club affilié à une fédération sportive. La pratique sportive hors club est désormais non seulement largement majoritaire, mais on conçoit de plus en plus d’inclure dans une définition large du sport les mobilités actives par exemple.

La démocratie participative est elle-même sujette à des définitions diverses, recouvrant ainsi des réalités à géométrie variable. Dans le cadre du présent article, il sera considéré que la démocratie participative correspond à une extension de la démocratie représentative et qu’elle ne peut se concevoir sans cette dernière qui constitue son cadre d’action et d’organisation. Elle peut prendre au moins deux formes. La plus répandue dans les analyses est celle qui est à l’initiative des représentants qui détiennent, dans le cadre de la démocratie représentative, un certain pouvoir sur le monde social, et qui prend la forme d’un dispositif conçu par eux ; cette première forme est souvent qualifiée d’initiative « top down » pour bien signifier qu’elle prend sa source dans les instances supérieures (dans l’échelle du pouvoir) et qu’elle s’adresse aux niveaux inférieurs. Le second type de forme, apparu plus tardivement dans les analyses, mais qui a de loin précédé le premier type, correspond à diverses formes de revendications venant des représentés et de leurs organisations, et non pas de la « base » (ce qui rend l’expression « bottom up » légèrement caduque) en direction du haut, des détenteurs du pouvoir, c’est-à-dire des représentants dans le cadre d’une démocratie représentative. Il faut ajouter que cette seconde forme ne peut être classée dans la démocratie participative que si l’action de revendication parvient au moins partiellement à modifier les décisions des représentants dans le sens voulu. Ce qui paraît n’être qu’un détail (l’inexactitude du terme « bottom ») ne l’est pas : cette nuance est destinée à montrer que « la base » des représentés n’est pas un tout uniforme – que traduisent aussi les expressions « la figure du citoyen », ou encore le « citoyen ordinaire » – et que les capacités d’influence, d’auto-organisation et d’action des représentés est très variable selon la position sociale des représentants impliqués dans la revendication (et les différents ressources dont ils disposent). De la même manière, il serait illusoire de penser que les représentés constituent un tout indifférencié : il s’agit d’un espace fortement hiérarchisé, ce qui n’est pas sans conséquences sur la manière de gérer les revendications ou de concevoir les dispositifs de participation.

Ces éléments étant clarifiés, il est dès lors possible d’évoquer les différentes initiatives pouvant être classées dans le registre de la démocratie participative et concernant les différents espaces s’appuyant sur le sport dans leurs enjeux. Un rapide tour d’horizon des dispositifs de participation des citoyens à la politique sportive récents, mis en place par des villes françaises et rendus visibles par l’intermédiaire de leurs sites internet, permet de se rendre compte qu’elles ne sont de loin pas généralisées (trois dans les villes de plus de 100 000 habitants, sept dans les villes de 10 à 100 000 habitants), qu’elles sont un peu plus souvent à l’initiative d’élus de gauche, et qu’elles ont le plus souvent pris la dénomination d’Assises du sport (Bourges 2021, Saint-Malo 2022, Caluire-et-Cuire 2021, Fontenay-aux-Roses 2018, Bonneuil-sur-Marne 2016, Dinan 2022), parfois d’États généraux du sport (Nancy 2020, Saint-Égrève 2021), ou de dénominations spécifiques (Inventons le Reims d’après, 2020 ; Brest, le sport et vous ? 2018) (données tirées d’un rapport effectué en mars 2022 par des étudiants de Master 2 « Sport et aménagement des territoires » de l’Université de Strasbourg - travail coordonné par Valérie Morales Gonzales - et présentées lors de la journée d’études du 8 décembre 2022 à l’INSET de Nancy intitulée « Participation et politiques sportives locales »).

Si l’on se réfère au premier ouvrage synthétique paru sur cette question, même si celui qui l’a dirigé précise prudemment dans son introduction qu’il compte présenter « quelques-uns de ses outils sans toutefois prétendre à l’exhaustivité » (Rech, 2021 : 9), on peut tout de même y lire que les premiers dispositifs naissent au début des années 2000, boostés par différentes lois (comme celle qui, en 1995, crée la Commission nationale de débat public qui rend obligatoire une concertation sur les grands projets d’aménagement, ou encore la loi sur la démocratie de proximité en 2002 qui va engendrer des dispositifs qui ne concernent pas spécifiquement le sport, mais où cette question pourra être ponctuellement abordée).

Cet ouvrage collectif (Rech, 2021), qui rassemble seize auteurs principalement sociologues et historiens, décrit et analyse plusieurs dispositifs ou types d’outils qui peuvent être considérés comme relevant de la démocratie participative dans le sport. Il y est question d’un côté d’initiatives d’élus locaux : débats publics sur les politiques sportives locales (États généraux du sport, Assises locales du sport, Parlement des sports, Forum participatif, réunions publiques, etc.) ou encore de budgets participatifs locaux dans le domaine du sport ; et de l’autre, d’initiatives nationales comme des référendums sur des grands événements sportifs (d’ailleurs plus présents dans d’autres pays d’Europe qu’en France) et de la gestion concertée des sports de nature dans un territoire donné (dans le cadre des Commissions départementales des espaces, sites et itinéraires, organisées par l’État). L’essentiel des outils présentés et analysés sont ainsi créés à l’initiative des détenteurs du pouvoir local ou national. Souvent ces dispositifs, même s’ils prétendent associer les citoyens aux décisions, soit ne le font que par l’intermédiaire de représentants (notamment les acteurs associatifs, parfois les professionnels d’un secteur particulier) – et l’on peut douter de leur volonté et/ou de leur capacité à les représenter –, soit n’y parviennent pas au final, du fait de la difficulté à trouver des interlocuteurs pouvant représenter ces citoyens. Parfois, la volonté affichée très tôt par l’État (par exemple en 1985 dans la loi relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement) ne parvient que tardivement à se concrétiser et à trouver un public (à partir des années 2000 et après la promulgation de plusieurs autres lois un peu plus contraignantes sur ce point). La plupart des analyses proposées sont très critiques sur la réalité de la participation des citoyens malgré les objectifs affichés, à l’instar d’une étude qui y est souvent citée, réalisée dès 2005 sur le cas alsacien par William Gasparini, et souvent présentée comme pionnière. Cette étude montre que les citoyens touchés se résument souvent aux seuls notables du domaine sportif ; « les sportifs de base, les inorganisés, les fractions les plus populaires et les plus jeunes de la population locale ainsi que les non-pratiquants » ont été plus ou moins volontairement écartés du dispositif (Gasparini, 2005 : 65). Dans une étude encore plus poussée des États généraux du sport de la ville de Strasbourg, Valérie Morales Gonzales montre que, lors des réunions-débats organisées dans ce cadre, seuls 4,3 % des mots prononcés l’ont été par des habitants ordinaires (Morales Gonzales, 2013 : 452), l’essentiel du temps de parole ayant été monopolisé par l’adjoint chargé des sports et le directeur du service des sports (76,4 %), alors que le message central véhiculé par la campagne d’information sur ces États généraux était de donner la parole aux Strasbourgeois.

Dans l’ouvrage dirigé par Yohann Rech, une approche historique concernant le vol libre conclut, certes sur la volonté affichée de concertation avec les habitants et usagers de sites naturels dès les années 1970 et 1980, mais aussi sur l’absence de concertation réelle dans ce cadre. En revanche, des actions de résistance et notamment de désobéissance civile sont attestées et la question de les considérer ou non « comme une forme de participation au débat démocratique » est posée par Dorothée Fournier et Michaël Attali (Rech, 2021 : 89).

Cette question paraît fondamentale compte tenu du choix qui a été fait dans cette fiche concernant la définition de la démocratie participative, qui peut inclure, au-delà des dispositifs inventés et animés par les détenteurs du pouvoir en direction de leurs administrés, les initiatives citoyennes qui ne s’y inscrivent pas. On peut alors y inclure toutes les formes de pression et de contre-pouvoirs exercées par une partie de la population et dirigées contre les politiques sportives menées par les détenteurs du pouvoir local ou national : l’action des supporters de football pour refuser le choix d’un lieu pour la reconstruction d’un nouveau stade ; l’action revendicative d’un groupe de jeunes pour l’aménagement par la municipalité d’une piste de skateboard, de roller ou de VTT ; les pétitions d’habitants auprès du maire de leur commune, excédés par la présence de pratiquants bruyants ; etc. Plus récemment – si l’on s’intéresse à la dimension large du sport, celle qui inclut les mobilités actives – des associations de promotion de l’usage du vélo et de la marchabilité (le Club des villes & territoires cyclables et marchables, la Fédération française des usagers de la bicyclette, etc.) ont pu faire pression sur les autorités locales pour une meilleure prise en compte des besoins spécifiques des cyclistes et piétons (surtout en milieu urbain, mais des actions de plus en plus nombreuses se développent également en « milieu peu dense »).

On peut y inclure également les jeux de pouvoir entre les associations sportives et le pouvoir municipal (Koebel, 2000), pour l’acquisition de subventions et de créneaux de pratique dans les équipements municipaux. Cette prise en compte fait remonter bien plus loin dans le temps – mais qui resterait difficile à préciser – la naissance de formes de démocratie participative dans le sport. La plus récente initiative qui pourrait être classée comme dispositif de démocratie participative dans le sport reste la « nouvelle gouvernance du sport » voulue par le ministère des sports et qui s’est traduite par la mise en place de l’Agence nationale du sport et, quelque temps plus tard, par celle des Conférences régionales du sport. En effet, outre la participation des collectivités territoriales, du mouvement sportif et d’entreprises privées du secteur économique, l’État a laissé la possibilité localement aux acteurs impliqués d’y inclure des représentants des pratiquants. Le flou associé à cette dernière participation – mais également à celle des acteurs officiels – laisse craindre une fois de plus que ces instances ne soient qu’un nouveau leurre, une concertation factice. Ils sont encore trop récents pour l’affirmer, mais les premières critiques se font entendre dans le mouvement sportif (qui a pourtant plutôt l’habitude de ménager ses interlocuteurs).

Cependant, si l’on reste dans le domaine des dispositifs top down organisés par des représentants pour faire participer à leurs décisions des représentés, au moins trois types d’outils plus anciens sont restés jusqu’à présent dans l’ombre et méritent d’être cités. En premier lieu, on peut citer les référendums locaux. Même si cette dénomination a été improprement utilisée entre 1995 et 2003 puisque les référendums n’étaient, pendant cette période, que consultatifs, sur les 158 consultations des électeurs sur des sujets différents effectuées dans des collectivités françaises (recensées par le ministère de l’intérieur), 15 (soit près de 10 %, dont la moitié avant 2000) ont concerné l’implantation (ou parfois la réhabilitation) d’un équipement sportif ou d’une zone de loisirs. Dans quatre cas a été utilisée la procédure d’initiative des électeurs visant à imposer la tenue d’une consultation (ou au moins une délibération) sur le sujet, mais à chaque fois elle a été refusée par l’instance de décision concernée. Dans les autres cas, la décision de l’instance allait quasiment toujours dans le sens voulu par la majorité des électeurs s’étant exprimés.

Dans le même ordre d’idées, un certain nombre de dispositifs participatifs n’ayant pas comme objet principal le sport (les activités physiques et/ou sportives ou les aménagements et équipements sportifs ou de loisirs) peuvent néanmoins rencontrer le sport dans les préoccupations des citoyens qui s’y impliquent. C’est le cas en particulier des conseils de quartiers (qui commencent à s’institutionnaliser au niveau municipal dans les années 1980 et sont devenues obligatoires en 2002 dans les villes de plus de 80 000 habitants), mais aussi des dispositifs de concertation avec les habitants dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), présents longtemps avant leur insertion au niveau législatif en 2014 sous l’appellation de Conseils citoyens, ou encore les Ateliers santé ville (ASV), qui existent depuis 2000 mais qui au fil du temps ont fait l’objet de précisions méthodologiques et notamment la nécessité d’y associer des représentants des habitants. La santé étant devenu un enjeu central du développement du sport, ces tentatives concertées pour remédier aux inégalités territoriales de santé ont pu concerner elles aussi le domaine du sport dans son acception large.

En second lieu, il faut évoquer le développement, au cours des années 1990, de conseils de jeunes au sein de certaines ligues sportives (comme en Alsace pour le football dès 1995, mais aussi le judo, l’escrime et le handball) ou même de clubs sportifs locaux. Cet engouement est lié au développement des conseils municipaux d’enfants et de jeunes en France qui les ont précédés, des expériences médiatisées depuis le début des années 1980. Cet exemple est significatif de la plupart des initiatives en matière sportive : l’innovation ne naît généralement pas dans le domaine du sport, elles sont inspirées d’expériences préexistantes dans d’autres domaines de la vie sociale et politique.

En troisième lieu, il faut citer les résultats d’une étude réalisée en 1987 sur l’implication de la jeunesse dans les lieux de décision collective en Alsace et en Moselle (Koebel, 1988). L’essentiel du travail portait sur les conseils de jeunes mais, en plus d’une petite analyse sur l’implication des élèves dans les conseils d’administration d’établissements scolaires, un travail conséquent de recueil de données avait été réalisé sur la présence de mineurs dans les conseils d’administration (CA) des associations (à partir d’une analyse exhaustive de leurs membres dans les documents déposés dans quatre tribunaux d’instance alsaciens durant la période 1975-1987). Deux traits saillants ont émergé de l’analyse, mettant tous deux en lumière le milieu sportif comme l’un des espaces les plus en avance pour la participation des mineurs aux espaces de décision réservés jusque-là aux adultes. D’abord un pic de présence d’élèves d’une dizaine d’années dans les Unions sportives de l’enseignement primaire (USEP) en 1987 (qui a pu être attribué à la conjonction entre, d’une part, l’obligation faite cette année-là à ce que chaque école crée sa propre association USEP alors que jusqu’ici n’existait qu’une seule association par département, et, d’autre part, au fait que les instances départementales de l’USEP, dont les acteurs baignaient alors dans cette nouvelle idéologie de participation des enfants aux décisions qui les concernent, ont littéralement imposé cette présence d’enfants dans les CA des associations à créer en urgence, en envoyant des statuts types prévoyant trois adultes et trois enfants par conseil ; ainsi ont été créés cette année-là dans le Haut-Rhin 178 associations USEP regroupant plus de 20 000 enfants ; en revanche, la participation et l’implication réelle des enfants dans la vie de l’association a été très inégale). La seconde présence la plus significative de jeunes dans les CA concernait elle aussi les associations sportives : 63 % des associations pouvant statutairement inclure des mineurs dans leur CA étaient des clubs sportifs (la quasi-totalité des autres excluaient cette possibilité). La réalité de la présence de mineurs est certes plus faible, mais les associations sportives restent proportionnellement beaucoup plus nombreuses que les autres à prévoir au moins une place pour un mineur (ou pour un jeune majeur) dans le CA, en tant que représentant des jeunes du club dans les instances dirigeantes. Cette présence a pu ainsi être attestée dès la fin des années 1970 et pourrait représenter l’une des premières initiatives top down organisées par des représentants élus. En effet, les conseils municipaux de jeunes des années 1960 étaient revendiqués et montés par des jeunes et non par les élus municipaux en place dans les communes concernées, sauf dans le cas de Cholet en 1965 (Koebel, 1997).