Dispositifs participatifs

Diffusion et stabilisation du terme de « dispositifs participatifs » dans la littérature scientifique

L’originalité du terme de dispositifs participatifs est d’avoir été largement élaboré puis stabilisé par les recherches portant sur la démocratie participative. Il s’agit donc d’une sorte de labellisation académique permettant de créer une cohérence d’ensemble entre une diversité de cas d’études et de retracer des généalogies au sein d’expériences proches. Par exemple, établir le budget participatif comme étant un dispositif participatif actuellement observable permet d’en comprendre les évolutions en remontant jusqu’aux premières inventions brésiliennes des années 1970, sans pour autant que celles-ci n’aient été pensées initialement par leurs instigateurs comme un « dispositif » reproductible.

Dans la littérature scientifique francophone, l’usage du terme de « dispositifs participatifs » se stabilise au début des années 2000. Son utilisation est d’abord descriptive. Le terme vient servir un usage pratique pour les analystes : il permet de désigner ce que produisent les autorités publiques lorsqu’elles choisissent de faire participer toute ou partie d’une population. En France, un numéro de la revue Politix, publié en 2006, assoit le terme et ouvre une période durant laquelle il s’impose dans la littérature scientifique (« Dispositifs participatifs », 2006).

Des indicateurs sommaires donnent une idée de cette stabilisation du terme. Sur un des portails centraux de diffusions des articles scientifiques en France (Figure 1), à partir d’une recherche par mots clés, nous avons comptabilisé l’ensemble des résultats obtenus en isolant, à partir de 2011, le nombre d’occurrences renvoyant aux numéros de la revue Participations. On constate bien une utilisation exponentielle du terme, dans un nombre croissant de revues et de formats de publication (article scientifique ou de vulgarisation, chapitre d’ouvrage, ouvrage). Cette stabilisation ne ressort pas uniquement du développement d’un champ spécialisé. Par exemple elle n’est alimentée qu’à la marge par la publication de la revue thématique de sciences sociales Participations, qui ne contribue que de façon minoritaire à la tendance et ne figure comme référence principale que pour les années 2013, 2014, 2015, 2017 et 2019.

Certes, nombre de revues et d’ouvrages ne sont pas présentes sur le portail à la fin des 1990 et au début des années 2000, et une part de l’inflation du terme est mécaniquement liée à l’extension de l’offre du portail. Mais l’ampleur de l’inflation (d’une référence en 2001 à 70 en 2021) illustre bien une certaine stabilisation du terme. La diffusion du terme se fait au-delà de la sphère académique, et le terme est fréquemment employé par les professionnels publics et privés qui organisent l’offre de participation – nous y reviendrons. 

La fortune du terme « dispositif » se fait au détriment d’autres appellations : démarche, instance, processus, expérience, projet – qui se maintiennent toutefois, plus ponctuellement, dans la littérature. Le terme de dispositif incite en effet à penser la participation comme une politique de l’offre, partant du haut (les pouvoirs publics) vers le bas (les participants). Le terme renvoie également à une conception en termes de « machinerie » plutôt que d’institutions participatives, ce qui suppose indirectement leur statut expérimental et non-pérenne. Il est ainsi tout à fait possible d’étudier un même dispositif mis en œuvre dans des contextes institutionnels et politique très différents. Le terme présente ainsi un avantage pour l’étude empirique de la démocratie participative, en montrant en quoi « ces différentes expressions théoriques et politiques reposent sur des réalités matérielles qui existent bel et bien. Ce sont ces réalités que l’on observe, étudie, piste, évalue commente, et qui portent un nom : celui des dispositifs participatifs. La démocratie participative […] désigne un ensemble d’acteurs et de processus, rassemblés autour d’un champ d’expérimentations localisées. » (Gourgues, 2013 : 21). Le terme permet également de distinguer les dispositifs de leurs garants institutionnels : si les débats publics organisés sous la tutelle de la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) sont bien des dispositifs, la CNDP elle-même est une institution composée d’agents administratifs et d’instance de gouvernance.

Dans les recherches anglophones, « dispositif » n’est que rarement traduit tel quel, à moins d’une référence théorique explicite. Le champ de recherche international s’organise davantage autour de la notion de democratic innovations, en plus de laquelle on trouvera des termes (design, process) qui partagent une partie du sens de dispositif, à travers le focus sur les procédures et les formats. La catégorie d’innovation démocratique ajoute cependant au flou conceptuel, en se contentant du critère de nouveauté et en tirant partie d’une valorisation par défaut de l’innovation, qui reproduit en partie la langue managériale. Certains termes anglophones ont néanmoins une connotation plus proche de dispositif, comme participatory arrangements ou mechanisms. Enfin le terme participatory device, qui serait la traduction la plus littérale, est présent, mais semble avoir une origine franglaise. On le trouve particulièrement chez des auteurs et autrices francophones qui traduisent le résumé ou le titre de leur article sur les dispositifs participatifs. Dans les traductions des titres et résumés d’article de la plateforme Cairn, on retrouve ainsi participatory process 50 fois (36 fois sous forme pluriel), mechanism 25 fois et device 20 fois, à mettre en regard de participatory democracy qui apparaît 222 fois. S’il n’y pas de stabilisation autour d’un terme unique comme « dispositif », la récurrence globale de termes proches en anglais renvoie à une même idée : les recherches sur la participation s’intéressent davantage à la façon dont des solutions participatives sont sélectionnées par les gouvernants pour répondre à un ensemble de problèmes très larges. Il demeure que la stabilisation en anglais s’est davantage faite autour du terme democratic innovations, qui positionne les chercheurs comme des acteurs engagés dans leur production, et leur diffusion : soit comme théoricien versé dans le institutionnal design (Fung, 2006 ; Saward, 2021) soit comme évaluateur des effets (Jacquet et Does, 2020).

D’autres recherches francophones proposent de distinguer « expérimentations », « expériences » et « dispositifs participatifs » (Neveu, 2022), les expériences démocratiques étant inventées et portées par les mouvements sociaux, quand les secondes renvoient à une formalisation impliquant des acteurs publics, des certificateurs, des codifications légales. Les dispositifs deviennent alors des instruments d’action publique mobilisables par les gouvernants. Ainsi le passage de l’expérience démocratique au dispositif ressort d’une certaine institutionnalisation, impliquant un certain rapport au pouvoir (Rui et Gourgues, 2021), quand bien même des formes de participation inventées par les mouvements sociaux peuvent se voir formalisées et diffusées, sans perdre leur perspective révolutionnaire, d’autres ressortent bien d’une perspective de dé-radicalisation (Montambeault, 2018).

Le terme de dispositif participatif ne doit pourtant pas être considéré comme une pure invention du monde académique. Son usage croissant reflète en réalité la manière dont les gouvernants s’approprient la participation, à savoir en cherchant des solutions ponctuelles et ciblées pour faire participer toute ou partie d’une population. De fait, le dispositif a constitué et constitue encore bien souvent le point d’entrée empirique de nombreux travaux de recherche : c’est parce qu’il est officiellement organisé et rendu observable que les chercheuses et chercheurs peuvent engager une étude (de cas) du fonctionnement de la démocratie participative ou délibérative dont il est censé être une déclinaison.

Catégoriser et comparer les « dispositifs participatifs »

Il est impossible de comptabiliser le nombre et les types de dispositifs participatifs en circulation aujourd’hui. Certes, des tentatives d’inventaire ont bien été engagées. La plus connue d’entre elle reste le site collaboratif Participedia, qui présente à l’heure actuelle pas moins de 352 « méthodes » participatives, que nous pouvons rapprocher du terme de dispositifs. Mais ce type d’inventaire pose le problème d’une confusion très forte entre ce qui est concrètement comptabilisé : des procédures de vote, au « jour de la délibération » en passant par la démocratie décentralisée, une diversité considérable de méthodes y sont regroupées au péril de la cohérence. Sans nier leur intérêt militant – explorer l’étendue des possibilités concrètes de renouvellement de la démocratie – ce type d’inventaire n’a que peu d’intérêt scientifique.

Il est également tentant de regrouper les dispositifs participatifs par « familles », comme par exemple les budgets participatifs, les mini-publics délibératifs, les instances consultatives ou les référendums – pour ne citer que les plus connus. Si cette répartition présente l’avantage de réduire la complexité des déclinaisons multiples de la participation, elle laisse à désirer par son imprécision très forte : combien de type de « mini-publics » peut-on concrètement identifier ? Peut-on tenir ensemble les différentes « vagues » de budgets participatifs dont les points communs ne cessent de se réduire ? Les conseils de toute sorte (de quartier, des enfants, des sages, de développement) forment-ils réellement les contours d’une famille de dispositifs ? La variété des déclinaisons légales des référendums (présidentiel, d’initiative partagée, d’initiative populaire, d’entreprise) et leurs usages illégaux ou ostensiblement truqués n’interdit-elle pas toute forme de regroupement grossier ?

Une démarche inspirée des travaux d’Archon Fung (2006) permet de surmonter en partie ces difficultés. Pour cet auteur, la nécessité de classer les dispositifs n’intervient que lorsqu’on est confronté à l’un d’entre eux au moment de sa mise en œuvre – soit comme participant, soit comme observateur – afin de comprendre en quoi il se distingue d’autres procédures visant à la résolution du même problème – par exemple, mesurer l’écart entre un budget dit « participatif » et un budget « classique ». Il est alors possible de répondre, pour tout dispositif, à trois questions d’ensemble : qui participe, comment et pour quoi faire ? (Gourgues, 2013)  L’idée n’est pas seulement d’élaborer des classements généraux permettant de regrouper tous les dispositifs existants, mais de pouvoir comparer les dispositifs entre eux en se donnant les moyens d’identifier des lignes de convergence entre plusieurs d’entre eux, sans (trop) s’en tenir à des catégorisations initiales parfois douteuses.

Dans le même ordre d’idée, il est nécessaire d’être attentif à l’imbrication d’une multitude de critères dans l’appréhension de ce que sont réellement les dispositifs participatifs. Nous insistons ici sur la nécessité de multiplier les critères. En effet, ne retenir qu’un seul critère, à l’image de l’inénarrable « grille » élaborée par Sherry Arnstein à la fin des années 1960 distinguant les dispositifs par leur degré de « contrainte » décisionnelle, conduit à entretenir une vision caricaturale et simplifiée de ce qui se joue d’un dispositif à l’autre. On peut ainsi pointer quelques critères récurrents (Gourgues et Ségas, 2021), qui complètent les trois questions basiques évoquées plus avant : leur niveau d’institutionnalisation légale (du plus contraignant au plus incitatif), leur spécialisation (du plus généraliste au plus ciblé sur un enjeu précis), leur ambition délibérative (de la plus absente à la plus sophistiquée), leur ambition décisionnelle (absente ou affichée).

L’intérêt de ce type d’analyse est d’éviter autant que possible les pièges du nominalisme, en menant des démarches comparatives rigoureuses et non figées, qui permettent de dessiner les tendances globales du déploiement des dispositifs participatifs. Par exemple, on peut noter grâce à cette démarche que si les niveaux de sophistication procédurale de nombreux dispositifs vont toujours croissants, leurs ambitions décisionnelles restent pour le moins incertaines, à tel point que la question de leurs effets sur les décisions publiques constitue aujourd’hui une énigme scientifique.

Les dispositifs participatifs, leur circulation et leur marché

Le souci d’une rigueur scientifique est d’autant plus nécessaire qu’elle prend à rebours des tendances très fortes à la standardisation des dispositifs participatifs, c’est-à-dire au durcissement de critères permettant de distinguer les dispositifs entre eux, en affichant une garantie de leur « qualité participative ». Ériger des standards est bien sûr une manière de rendre couteux le « participatory washing », consistant à présenter comme participatif n’importe quelle forme de dialogue entre gouvernants et gouvernés. Standardiser peut aussi répondre à une stratégie militante consistant à clarifier les contours d’un dispositif pour en revendiquer plus simplement la reproduction et la généralisation (Porto de Oliveira, 2016). Mais les ressorts centraux de la standardisation des dispositifs participatifs sont moins d’ordre militant que gouvernemental et marchand.

La standardisation des dispositifs ne s’enclenche qu’à partir de leur circulation nationale et internationale, dont elle est à la fois la condition sine qua non et la conséquence (Mazeaud, Nonjon et Parizet, 2016). Nombre de dispositifs participatifs suivent une trajectoire de standardisation : à partir d’expériences prisonnières, les autorités publiques établissent des définitions légales de dispositifs ne reprenant qu’en partie ces expériences. En France, la création du débat public (1992) ou des conseils de quartiers (2002) suit ce schéma. A l’échelle internationale, des organisations aussi diverses que l’OCDE, la Banque Mondiale ou la Commission Européenne se sont activement engagées dans de telles standardisations. Les dispositifs participatifs sont alors réduits à des critères techniques et procéduraux, écartant leurs objectifs politiques initiaux (on parle alors d’une « dépolitisation »), rendant possible leur circulation entre pays, en fonction de projets politiques spécifiques et résolument divers. Ce processus est alors âprement débattu dans la littérature scientifique : faut-il condamner la version aseptisée des budgets participatifs promus par la Banque Mondiale au nom de leur ambition initiale de justice sociale (Goldfranck, 2010) ? Faut-il accorder du crédit et de l’intérêt aux dispositifs participatifs officiellement reconnus et mis en place par le régime chinois, lui donnant des airs d’« autoritarisme participatif » (He, 2020) ?

La standardisation des dispositifs est également mue par une dimension marchande. En effet, l’intérêt croissant des autorités publiques pour les dispositifs participatifs depuis les années 1990 a ouvert un véritable « marché de la participation » (Mazeaud, Nonjon, 2018), où des acteurs aux profils divers – militants reconvertis, cabinets de conseils, communicants, instituts de sondages, universitaires, professionnels formés aux métiers de la participation, fondations – proposent leurs services aux autorités publiques (et privées) pour concevoir ou animer des dispositifs participatifs, et intensifient par la même les formes de concurrence entre dispositifs. En effet, cette concurrence pousse les professionnels de la participation à clarifier leur offre en cherchant des avantages compétitifs, et donc à définir le contenu de « leur » dispositif, pouvant prendre la forme de véritables « kits » procéduraux (Bonnacorsi et Nonjon, 2012) reproductibles d’un contexte à l’autre. Ces professionnels participent autant à l’émergence d’une demande de dispositifs du côté des autorités publiques – qu’ils conseillent et abreuvent de constats sur le « désir de participation » parmi la population – qu’ils répondent à des besoins ciblés de ces autorités – conception, facilitation, évaluation, suivi. Ces acteurs jouent un rôle essentiel à l’échelle locale (Mazeaud et Nonjon, 2020), dans des contextes nationaux très divers (Lee et Berher, 2019) mais également à l’échelle internationale (Mazeaud et Nonjon, 2018).

La standardisation des dispositifs participatifs est ainsi marquée par deux phénomènes centraux : la dépolitisation de leur usage et la marchandisation. Pour être vendus et adoptés, organisations internationales et professionnels vantent bien souvent les mérites de leurs dispositifs participatifs, et laissent penser qu’une solution participative existe pour chaque problème de gouvernement – ce que laissent également penser certaines approches juridiques (Moriot, 2019). La participation est alors traversée par des effets de mode et des tendances (Mazeaud, 2020), alors même que les objectifs politiques de leur mise en place ne cessent de s’obscurcir. Ainsi, en France, le pouvoir exécutif est en mesure de mettre en place une convention citoyenne, dont l’animation et l’évaluation sont marquées par un grand professionnalisme et une indépendance réelle (Giraudet et al., 2022), sans que jamais les conditions de sa prise en compte dans le processus décisionnel ne soit réellement fixées (Gourgues et Mazeaud, 2022).

Dispositifs participatifs et relation de pouvoir

Le terme de dispositifs participatifs présente, enfin, un intérêt analytique car il force à inscrire l’étude de la participation dans l’organisation des rapports de pouvoir. Il gagne en cela à être rapproché de la sociologie politique des « instruments d’action publique » (IAP), qui les considèrent comme le résultat de processus d’instrumentation, et donc porteurs de représentation des rapports de pouvoir et des manières de gouverner (Lascoumes et Le Galès, 2007), auxquelles les publics ciblés peuvent opposer une résistance (Lascoumes et Le Bourhis, 2014). Un dispositif participatif gagne donc à être étudié au-delà de son fonctionnement interne : l’attention portée à son processus d’instrumentation (comment et pourquoi est-il choisi ? Comment est-il conçu et par qui ?), ses effets (in)attendus permettant de le comprendre comme un instrument visant à gouverner la société.

Cette conception du dispositif – proche de celle des IAP par ailleurs – permet en effet d’étudier la démocratie participative comme un acte de gouvernement, au sens de la conduite des conduites. La notion de dispositif renvoie en effet à un processus de disciplinarisation, en lien avec l’analyse de plusieurs « ordres » (carcéral, sexuel, discursif…) par Michel Foucault, mais aussi par la relecture de Gilles Deleuze (2004) qui attribue un caractère central à la notion de dispositif. La logique du dispositif est réticulaire : il met en réseau des éléments discursifs et matériels. Le dispositif a « la capacité de capturer, d’orienter, de déterminer, d’intercepter, de modeler, de contrôler et d’assurer les gestes, les conduites, les opinions et les discours des êtres vivants » (Agamben, 2007 : 31) qui implique « un pouvoir de transformation des individus placés à leur contact » (Dodier et Barbot, 2016 : 422). La mise en place de dispositifs participatifs constitue donc un dilemme pour les mouvements sociaux et les citoyens protestataires, qui perçoivent les logiques de disciplinarisation à l’œuvre, sans pouvoir rejeter en bloc le jeu participatif (Neveu, 2011). La notion de « concession procédurale » (Blatrix, 2010) incarne cette logique d’ensemble qui consiste, pour les gouvernants, à offrir des dispositifs participatifs dans le but d’amoindrir la virulence des oppositions sociales, en les canalisant vers un exutoire contrôlé.

Évoquer la disciplinarisation fait toutefois courir le risque de réduire la mise en place des dispositifs participatifs à une « ruse du pouvoir ». Il convient de ne pas surestimer la capacité du participatif à gouverner une société, c’est-à-dire à ancrer socialement des logiques d’obéissance (Rui, 2014). Un dispositif participatif gagne à être pensé comme un espace de « gouvernementalité » (Gourgues et al., 2013) confrontant une stratégie de gouvernement et des résistances potentielles que peuvent lui opposer les individus. Le fonctionnement des dispositifs participatifs peut ainsi alimenter des logiques paradoxales, particulièrement visibles à une échelle microsociologique. La participation à un dispositif peut ainsi permettre à des individus précarisés de développer leurs compétences civiques (Carrel, 2013) mais impose dans le même temps des comportements – une « grammaire » participative (Talpin, 2006) – auxquels beaucoup ne parviennent pas à se conformer. Les effets des dispositifs sur le gouvernement des sociétés sont extraordinairement variables. Ils peuvent enrôler les plus pauvres dans un néolibéralisme assumé qui leur intime l’ordre de se « responsabiliser » (Allal, 2016), ou être utilisés comme des outils de contournement syndical dans les entreprises (Béroud, 2013) et même au sein de l’État (Spire, 2015). Ils peuvent, dans le même temps, alimenter une déception grandissante sur les impasses de l’offre de participation qui en retour alimente un intérêt pour les formes plus conflictuelles et indépendantes de participation (Balazard et Talpin, 2016), ou être saisis par des mouvements sociaux pour défendre leurs causes (Chevallier, 2017). En France, la Convention Citoyenne sur le Climat incarne ce paradoxe : ce dispositif délibératif très sophistiqué marque la vie politique autant par la démonstration qu’il propose – les citoyens sont capables de proposer des solutions d’action publique – que par l’immense déception exprimée par les conventionnels eux-mêmes, relayés par des nombreux observateurs, face au manque de prise en compte de leurs propositions, ce qui légitime la radicalité de certains activistes écologistes.

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De fait, l’analyse des dispositifs participatifs est irrémédiablement prise dans un débat normatif et politique. Deux positions continuent de s’opposer dans la littérature, entre des dispositifs participatifs vus soit comme un habillage idéologique reproducteurs de la domination, soit comme des espaces pouvant renouveler les modalités du gouvernement. Ces positions renvoient à la question de l’attribution de finalités : comment étudier les façons dont des acteurs attribuent des finalités, sans préjuger de celles plus essentielles, que les dispositifs seraient supposés remplir ? Il faut ici considérer des approches différenciées des dispositifs participatifs, qui effectivement peuvent « être pensés simultanément sous l’angle des contraintes qu’ils exercent et des appuis qu’ils peuvent offrir aux individus pour agir » (Dodier et Barbot, 2016 : 431). Autrement, le cadrage est à la fois limitatif et permissif : le dispositif rend possible la participation quand dans le même temps il la contraint. Cette tension est inhérente à la notion. De là, la participation dans les dispositifs participatifs découle du « façonnage organisationnel » (Sawicki et Siméant, 2009) induit par l’autorité organisatrice, dans ses modalités et ses finalités. Indirectement les dispositifs participatifs les plus déceptifs peuvent aussi inciter des individus à se ressaisir de formes plus radicales de propositions démocratiques. En France l’opposition caricaturale entre le « grand débat national », la « convention citoyenne » et le « vrai débat » montrent les différentes façons de se saisir des dispositifs participatifs entre ingénierie de la concertation et activisme délibératif.