Gouvernement

Caractérisée par une remarquable polysémie, la notion de gouvernement recouvre un ensemble de significations variées mais qui pourtant renvoient de l’une à l’autre en constituant un ensemble cohérent.
Au premier abord, la notion apparaît indissociable d’un certain modèle d’organisation politique, le modèle étatique, qu’elle contribue à spécifier de plusieurs manières différentes. Par gouvernement, on entendra d’abord les principes d’organisation et de fonctionnement de l’État, les taxinomies classiques des régimes politiques (gouvernement monarchique/républicain, constitutionnel/révolutionnaire, parlementaire/présidentiel…) ne suffisant pas à épuiser l’irréductible spécificité des constructions politiques singulières. Mais le gouvernement désigne aussi, tantôt l’ensemble des organes incarnant au nom de l’État le pouvoir politique, c’est-à-dire les pouvoirs publics ou les autorités publiques, tantôt l’organe en charge du pouvoir exécutif, tantôt encore, et plus précisément, la partie de cet exécutif qui, dans le cadre d’un régime parlementaire, est responsable devant le Parlement. Enfin, gouvernement renvoie encore, et plus généralement, à l’action de diriger l’État, à la conduite des affaires publiques, à la manière d’exercer le pouvoir politique. Ces trois niveaux de significations – institutionnelle, organique et fonctionnelle – sont étroitement liées, la responsabilité de définition des choix incombant à ceux qui en ont été investis, sur la base des règles d’organisation et de dévolution du pouvoir admises par la collectivité et formalisées dans une constitution. Si la combinaison de ces différents paramètres conduit à des configurations gouvernementales variables, la question du gouvernement paraît être, dans tous les cas, inhérente au politique et l’expression du processus de différenciation et de spécialisation des rôles politiques affèrent à l’édification de l’État moderne.
Cette présentation est cependant réductrice. Avant que de désigner l’exercice du pouvoir politique, gouvernement évoque, plus généralement, « l’action de gouverner », c’est-à-dire de diriger la conduite de quelqu’un ; or, le pouvoir politique n’est pas le seul détenteur de cette capacité : il y a dans la société d’autres espaces de pouvoir, d’autres lieux de direction et de normalisation des conduites. Et ce n’est pas simple artifice de langage que d’évoquer le gouvernement de l’Église, des entreprises ou encore des associations : dans tous ces lieux, on trouve, sous des formes certes différentes, le même emboîtement des significations qu’au niveau politique ; et ces différentes formes de gouvernement qui existent dans la société sont bien évidemment interdépendantes. La question politique du gouvernement doit dès lors être envisagée dans une perspective plus large, qui permet d’évaluer à leur juste mesure la portée des transformations en cours dans les technologies de pouvoir.

Figures classiques du gouvernement

Entendu du sens fonctionnel, le gouvernement désigne « l’action ou la manière de diriger ou de régir (quelqu’un ou quelque chose) » : il repose sur une certaine conception du pouvoir, caractérisée par l’asymétrie, l’inégalité, l’unilatéralité, c’est-à-dire donnant la capacité à celui qui le détient d’imposer sa volonté au destinataire ; il implique l’existence tout à la fois d’un foyer, d’une source (unique) de pouvoir et de ressources de tous ordres (juridiques, physiques, symboliques) permettant à son détenteur de faire prévaloir ses vues. À ce titre, le gouvernement apparaît consubstantiel à l’État, dans la mesure où celui-ci est fondé sur le principe de souveraineté ; cependant, s’il dispose d’une puissance particulière, l’État n’est pas le seul dispositif de gouvernement des conduites.

Une question politique

La conception classique du gouvernement, entendu comme le pouvoir de direction de la société par l’État, est indissociable de la construction de la théorie de la souveraineté, qui est venue parachever le processus d’émancipation du pouvoir temporel par rapport à l’Église (Senellart, 1995). L’État est conçu comme le principe d’ordre et de cohésion, qui permet de faire tenir ensemble les éléments constitutifs de la société en ramenant celle-ci à l’unité par la définition d’un projet collectif : il apparaît comme le lieu d’intégration et d’unification d’une société qui serait, sans sa médiation, vouée au désordre, à l’éclatement, à la dissolution. En tant que dépositaire de l’intérêt général, l’État devient le fondement de toute autorité : l’idée de souveraineté implique que l’État dispose d’un pouvoir suprême de domination, c’est-à-dire d’une puissance irrésistible et inconditionnée qui, non seulement s’impose aux assujettis, mais encore ne connaît aucune puissance supérieure, n’est liée par aucune règle préexistante.
Adossé à la souveraineté, le gouvernement étatique comporte quatre aspects essentiels.
D’abord, il est pris en charge par une série d’organes distincts. Le principe de différenciation des fonctions s’est imposé, avec la fin de l’absolutisme monarchique, comme le principe de base d’aménagement de l’entité étatique. Si la classification des fonctions a varié, elle s’est stabilisée autour de deux critères : la différenciation ancienne effectuée entre l’édiction des normes et leur application ; la dissociation progressivement opérée au sein de la fonction d’application entre la fonction exécutive et la fonction judiciaire. Les conditions dans lesquelles ces fonctions sont réparties aboutissent à des configurations différentes, le développement du parlementarisme ayant conduit à promouvoir la notion organique d’un Gouvernement responsable devant le Parlement et auquel l’administration se trouve subordonnée.
Le gouvernement de la société suppose le recours à une panoplie d’instruments, permettant de « matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale » (Lascoumes et Le Galès, 2004), qui se présentent comme des outils mais sont aussi le support et le vecteur de représentations qui légitiment leur emploi et renforcent leur efficacité. Expression du pouvoir de commandement unilatéral de l’État, le droit constitue le moyen privilégié d’exercice du gouvernement étatique : l’État a le pouvoir d’édicter des normes que les destinataires sont tenus de respecter, sous peine de sanctions ; l’unilatéralité domine l’ensemble du droit étatique, en impliquant tout à la fois l’obéissance due à la loi, l’exécution des décisions de justice et l’application des décisions administratives. Mais le gouvernement étatique prend aussi d’autres formes : non seulement il implique la mise sur pied de dispositifs de communication avec la société, en vue de mieux répondre aux attentes sociales, mais encore il passe par des techniques plus souples, reposant sur l’accord de volontés ou la recherche de l’adhésion des assujettis, ainsi que par la fourniture de prestations au public. Cependant, les relations entre l’État et la société restent fondamentalement marquées par la distance et l’autorité.
Le gouvernement de la société implique encore que ceux qui en sont chargés au sein de l’État puissent s’appuyer sur un ensemble de savoirs, indispensables à son exercice. Comme l’a montré Michel Foucault, le développement des États modernes s’est accompagné de la confection d’outils (cartes, recensements, statistiques…), de la mise en place de services spécialisés pour en assurer l’exploitation et de l’apparition de sciences de gouvernement appelées à servir d’auxiliaires au pouvoir ; après les sciences camérales ou sciences de la police au XVIII^e siècle (Laborier et Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, 2011), le développement des sciences sociales aux XIX^e et XX^e siècles a contribué à la rationalisation des formes de gouvernement.
Enfin, l’exercice du gouvernement s’accompagne de la diffusion de représentations destinées à en conforter en permanence la légitimité. Relayant le vieux thème du bien commun, l’intérêt général sert d’assise idéologique solide à un pouvoir d’État présenté comme nécessaire, bienfaisant et neutre ; il a pour effet de doter les actions concrètes des gouvernants et les politiques qu’ils élaborent d’un bien-fondé de principe : de fondement de l’autorité, l’intérêt général se transforme en attribut du pouvoir d’État, imprégnant l’ensemble de ses activités.
La question du gouvernement n’est cependant pas seulement une question politique.

Une question sociale

L’emprise exercée par l’État sur la vie sociale s’inscrit dans un processus plus global de gouvernement des conduites, qui passe par d’autres dispositifs. L’analyse de Michel Foucault, qui inscrit la question du gouvernement dans la problématique plus générale de la gouvernementalité, illustre bien cet élargissement des perspectives : partant de l’observation des pratiques concrètes, il s’agit de porter l’attention sur les dispositifs visant à discipliner les comportements ; et ces techniques disciplinaires vont bien au-delà des seuls instruments du gouvernement étatique. Michel Foucault a ainsi décrit la mutation qui s’est produite au XVIII^e siècle dans les technologies de pouvoir : alors que le pouvoir était auparavant énergique dans son exercice mais discontinu dans son étendue, on assistera au renforcement de ses effets, en surface par la multiplication des dispositifs de contrôle, et en profondeur par la densification des formes d’emprise sur les comportements.
La question du gouvernement se pose dès lors dans toutes les institutions sociales. Toute institution est en effet caractérisée par un certain ordre, qu’elle entend inculquer à ses ressortissants, en obtenant d’eux des comportements conformes, selon des modalités variées. Amitai Etzioni (1971) distingue trois types de contrôle dans les institutions : le contrôle fondé sur l’application de moyens physiques définit le pouvoir coercitif, qui prédomine dans les institutions fermées ; le contrôle fondé sur l’utilisation de moyens matériels constitue le pouvoir utilitaire, qui l’emporte dans les entreprises ; le contrôle fondé sur le recours à des symboles désigne le pouvoir normatif, qui est la règle dans les institutions religieuses, les partis ou les écoles. D’autres distinctions peuvent être faites, selon le type de contrainte (physique, juridique, morale), le vecteur d’inculcation (parole, signes, pratiques) ou encore la surface d’inscription (corps, esprit, libido) : chaque institution se caractérise par un certain agencement de techniques d’emprise, qui définit son mode spécifique de contrôle des comportements.
Corrélativement les institutions sont dotées d’une organisation structurée, indispensable à la réalisation des finalités qu’elles se sont assignées : ce qui n’est au départ qu’une division technique des tâches tend à se complexifier, se transformant en un système de gouvernement interne présentant des similitudes avec celui de l’État ; la transversalité institutionnelle favorise la diffusion des principes d’organisation et des rapports d’autorité. Enfin, toute institution tend elle aussi à diffuser un discours légitimant son système de gouvernement, en établissant l’aptitude des dirigeants à parler en son nom et à défendre ses intérêts.
Ces formes classiques du gouvernement semblent cependant fonctionner avec moins d’efficacité qu’autrefois : tout se passe comme si les sociétés contemporaines se trouvaient confrontées à un problème de gouvernabilité qui appelle le recours à des méthodes nouvelles de gouvernement.

Réconfiguration du gouvernement ?

La question de la gouvernabilité déborde tout en l’englobant celle du gouvernement (Chevallier et CURAPP, 1996) : au-delà de l’étude de la structure et des instruments du pouvoir, il s’agit en effet de s’interroger sur les conditions sociales de son exercice. Ainsi conçue, la gouvernabilité paraît être un problème récurrent, qui existe, sinon dans toute société, du moins à partir du moment ou les actes du pouvoir ne s’imposent plus de plein droit, par la seule puissance intrinsèque, physique ou symbolique, de celui-ci. Cette question déborde le terrain du politique : toutes les institutions sociales sont tenues de produire du collectif, en obtenant l’adhésion des intéressés ; or les méthodes traditionnelles de gouvernement ne semblent plus permettre de répondre à cette exigence.

Les éléments de crise

Désormais inséré dans des liens complexes d’interdépendance, exposé à la concurrence de pouvoirs multiples avec lesquels il est tenu de composer, traversé par de nombreuses lignes de fracture, l’État semble avoir perdu une partie de ses moyens d’action et de son aptitude à gouverner la société. D’un côté, la capacité de régulation des gouvernants s’est affaiblie, du fait du mouvement de repli étatique et de la montée en puissance d’une série d’acteurs publics et privés, internes et externes, qui entendent peser sur les choix collectifs et avec lesquels il est devenu nécessaire de composer : l’État serait devenu un « État creux » qui n’a plus les moyens d’imposer ses vues. Dans le même temps, les attentes des gouvernés vis-à-vis des gouvernants se sont renforcées, au nom d’une conception plus exigeante de la démocratie : rendant plus difficile la prise des décisions, ce nouveau rapport au politique aussi à fragiliser la position de gouvernants, désormais exposés au regard vigilant et volontiers critique du public.
Cette crise du gouvernement étatique se double d’une remise en cause des formes traditionnelles d’exercice du pouvoir dans les organisations sociales de toute nature. Les causes de cette crise générale de la gouvernabilité sont multiples : déstabilisation des formes d’organisation collective existantes, prises à revers par des flux qui les débordent, sur le plan économique mais aussi politique ou culturel ; complexification croissante de l’organisation sociale, des structures politiques, de l’univers administratif, des entités économiques ; accumulation de nouvelles exigences, l’action collective étant placée dans les sociétés contemporaines sous la pression de l’urgence.
Cette crise conduit à la recherche de nouvelles techniques de gouvernement visant à rétablir les certitudes, restaurer la légitimité des pouvoirs en place, colmater les brèches apparues dans la normativité sociale et politique.

L’inflexion des formes de gouvernement

Les procédés classiques du gouvernement tendent à faire place à des techniques nouvelles, auxquelles le vocable de gouvernance entend fournir un principe de cohérence. Prenant acte de la complexité des problèmes à résoudre et de la diversité des acteurs en présence, il s’agirait, à tous les niveaux de la vie sociale, de substituer aux anciens procédés de commandement des mécanismes plus souples de coordination et d’intégration, assurant une plus grande efficacité de l’action et une meilleure adhésion des destinataires. La promotion des procédés de gouvernance traduirait une sensible inflexion des modes d’action publique : elle montre que l’État, devenu modeste, renonce à imposer ses vues et privilégie la voie consensuelle ; l’action publique devient le produit d’interactions entre des acteurs multiples, dont on cherche à concilier les stratégies et à harmoniser les points de vue. Mais la gouvernance implique aussi l’adaptation des modes de gestion des organisations de toute nature : les entreprises s’ouvrent à la diversité des intérêts et à la pluralité des logiques et les administrations sont amenées à prendre en compte les attentes de leurs usagers et de leurs agents ; les choix résulteront de négociations menées avec les différents groupes, externes et internes, placés dans l’orbite de l’organisation.
La notion de gouvernance est ainsi censée condenser et résumer les changements qui affectent l’exercice du pouvoir dans les sociétés contemporaines : la fragmentation des dispositifs de pouvoir et l’éclatement des processus décisionnels ; le recours à de nouveaux instruments d’action relevant du gouvernement négocié ou de la contractualisation ; l’appel toujours plus important aux savoirs de type managérial ; la promotion de l’efficacité et de la performance pour relayer la thématique de l’intérêt général. L’accent mis sur le thème de la participation relève pleinement de cette nouvelle configuration : rompant avec la logique du commandement unilatéral, il s’agit désormais, dans l’État comme dans toutes les organisations, d’impliquer les intéressés dans l’élaboration des décisions et des choix de gestion ; vecteur de démocratisation de l’exercice du pouvoir, la participation devient l’instrument privilégié de dépassement de la logique traditionnelle du gouvernement.
Il convient cependant de ne pas surestimer la portée de ces innovations : en réalité, les procédés dits de gouvernance ne se substituent pas aux formes de gouvernement classiques qu’ils se bornent seulement à infléchir ; ils apparaissent dès lors aussi comme une ressource, symbolique et pratique, pour les pouvoirs en place qu’ils contribuent à consolider et comme une technique plus subtile de contrôle des comportements.