Élu·es

Les élu·es : la vocation et le métier politique face à la participation citoyenne

En démocratie représentative, l’élu·e s’entend comme vocation et métier. On définit l’appartenance à une classe de professionnel·les de la politique, à travers le fait de vivre par et pour la politique (Weber, 1926). Cette définition canonique recouvre cependant des hiérarchies et des écarts conséquents. La catégorie d’élu·es comporte une grande variété de profils et de situations, selon l’échelle, le rang et le thème. Ainsi, « élu·e » est à la fois un statut, une fonction, une profession, un rôle social lié à des engagements et à des positions dans des espaces partisans et au sein d’institutions politiques rythmées par la compétition électorale. L’expression plus large de « personnel politique » ou « professionnel·le (de la) politique » inclut le groupe des élu·es, mais aussi plus largement celui des collaborateurs et collaboratrices  et des entourages (Michon et Ollion 2018).

La participation, en premier lieu lorsqu’elle est électorale, constitue pour les élu·es un enjeu de légitimité et de support de leur action. Ils sont des acteurs centraux de l’offre de participation publique, qu’ils contribuent largement à produire et à développer. Ils doivent cependant composer avec un contexte dit « d’impératif délibératif » (Blondiaux et Sintomer 2002). Du point de vue de la recherche, le rapport des élu·es à la démocratie (pour une revue détaillée, voir Petit, 2020) éclaire plus généralement les enjeux de démocratisation et de professionnalisation politique (Gaxie, 2001). Ces questionnements ont pour intérêt d’inciter à interroger et repenser la tension entre représentation et participation politique.

Les pratiques les plus courantes des élu·es en matière de participation relèvent le plus souvent d’une « écoute sélective » (Sintomer, Talpin, 2011, p. 22), d’un « impensé » (Blondiaux 2005), voire d’une « dépolitisation » (Gourgues 2018). Ainsi les études centrées sur les plus « participationnistes », mettent en exergue leur exceptionnalité, mais aussi le caractère « paradoxal » de leur posture (Petit 2022), tout en soulignant leur position le plus souvent dominée dans les hiérarchies politiques locales (Lefebvre, Talpin, et Petit 2020).

Le local et les figures du maire et de ses adjoints, au cœur des études sur les élu·es et la participation

En matière de rapport à la participation, les élu·es les plus concernés se trouvent principalement à l’échelon local. Les rapports des élu·es à la participation renvoient souvent à une démocratie de « proximité » (Nonjon 2005), faisant de l’échelon local le cadre soi-disant «naturel » de la démocratie et des élu·es les garant·es d’une présupposée évidence démocratique du local, qui s’avère discutable dans les faits comme l’ont montré des études consolidées sur le référendum local, la démocratie municipale ou l’intercommunalité (Paoletti 1997; Koebel 2006; Desage et Guéranger 2011). Ainsi, « en réalité, le local n’est pas une échelle naturellement démocratique […] loin d’une vision spontanée enchantée, la démocratie municipale en France est aussi caractérisée par la concentration et la personnalisation des pouvoirs » (Lefebvre 2020, 12). Rémi Lefebvre évoque, par ailleurs, le peu d’effets d’une démocratie participative citoyenne « absorbée » dans le système politique local ; quand elle n’est pas tout simplement réprimée dès lors qu’ elle n’est pas à l’initiative des élu·es (Talpin 2016). Le prisme localiste est corrélé au développement de la démocratie participative à cette échelle, à partir des années 1990, et son inscription progressive dans la règlementation. Or, la notion même d’élu·e local peut être difficile à circonscrire, interrogeant les différentes échelles du territoire : régional, départemental, intercommunal, municipal… avec de possibles cumuls (Cadiou, Bidegaray, et Christine 2009). Au niveau régional, Guillaume Gourgues (2010) appréhende la fabrique du « consensus », Alice Mazeaud (2010) celle de l’alternance par la démocratie participative et Julien O’Miel évoque le « mirage » et les circulations internationales entre niveaux régionaux (O’Miel 2015).

Dans le système français, où les élu·es municipaux constituent 99 % des élu·es locaux, la cristallisation du pouvoir sur la personne du maire, pour des raisons liées en grande partie au mode de scrutin électoral et à la structuration du système politique local, se traduit à l’échelle des dispositifs participatifs et ce, quel que soit le contexte territorial (Charles 2023). Ainsi, les élu·es locaux sont perçus comme proches de la mise en œuvre des dispositifs participatifs. Alors même que la figure de l’élu·e commence à se dessiner à l’échelle municipale, le renforcement de l’échelon intercommunal avec les lois NOTRe et MAPTAM rebat les cartes : la commune devient l’échelon de « proximité », et l’élu·e municipal, démuni de prérogatives, apparaît surtout comme un relais d’expression du citoyen dans un contexte de renforcement des intercommunalités. Il est fréquent que des élu·es perçoivent les démarches de concertation comme une injonction, voire une contrainte dont ils souhaiteraient se passer.

Catégoriser les élu·es face à la participation : effets de style et de position

Dans le cadre de recherches sur les concertations publiques, notamment environnementales, différentes typologies d’élu·es face à la participation ont été esquissées pour orienter l’action. On voit ainsi s’opposer : l’élu·e « hyper-motivé » (Beuret et Cadoret 2011) ou l’adjoint·e à la citoyenneté « croyant militant » (Lefebvre, Talpin, et Petit 2020) qui souscrit sincèrement au bien-fondé de la concertation, en phase avec ses valeurs démocratiques et l’élu·e « contraint », « rigide » ou l’adjoint·e à la citoyenneté « indifférent », voire « opposant » qui s’efforce de répondre minimalement aux exigences réglementaires ou aux pressions de groupes favorables à la participation.

Les recherches les plus récentes constatent ainsi que, même à l’échelle d’une petite ville, dans un contexte de moyens financiers réduits, le maire s’associe de plus en plus fréquemment à des dispositifs participatifs : en réponse à des injonctions législatives mais aussi dans une recherche d’acceptabilité sociale. Une position ou l’autre n’implique pas cependant que les élu·es aient des connaissances précises concernant les conditions et modalités de mise en œuvre des dispositifs de participation publique. Au-delà des deux polarités antagonistes, on perçoit pragmatiquement une « majorité d’élus entre prudence et intérêt » qui adaptent leurs comportements aux situations rencontrées (Beuret et Cadoret 2011). Dans cette perspective, ce ne serait pas l’élu·e en tant qu’individu face à la participation qu’il serait pertinent d’étudier, mais plutôt les paramètres du contexte dans lequel la démarche participative s’établirait : la majorité de ces élu·es, dans une approche pragmatique, soupèserait les risques et bénéfices politiques de la démarche participative.

Pour autant, les caractéristiques individuelles et collectives des élu·es (âge, genre, classe sociale, rang politique, orientation partisane) influencent leurs prises de position. La littérature scientifique rapporte de longue date les pratiques et les représentations des élu·es à leurs caractéristiques sociales et politiques. Les enquêtes qui portent sur leurs conceptions de la démocratie discriminent bien deux visions tranchées, entre un modèle représentatif et un modèle participatif (Vetter, Heinelt, et Rose 2018). De tels modèles permettent bel et bien de distinguer, en tendance, différents élu·es. Ainsi, l’orientation partisane (à gauche), l’âge (plus jeune) et le genre (féminin) déterminent significativement un plus fort soutien au modèle participatif. Plus largement, les études semblent noter que l’exposition effective à des démarches participatives a bel et bien des effets. Mais cela n’implique pas cependant qu’ils en viennent à renouveler la vision de leur rôle : ces nouveaux outils peuvent tout aussi bien être mis au service de leur ancienne vision.

Les élus-es face à l’impératif participatif : quelles difficultés à surmonter ?

Dans un contexte de crise de la légitimité des représentant·es, la question de la participation, pour des raisons d’ordre législatif ou d’acceptabilité sociale, apparaît aux élu·es comme une démarche de plus en plus inévitable, mais dont ils maîtrisent mal les registres et les enjeux ou qu’ils cherchent à fortement contrôler. A l’échelle locale, plusieurs éléments participent à la difficulté à laquelle ils font face dans la mise en œuvre de dispositifs participatifs.

A bien des égards, la France n’est pas le lieu d’émergence d’expérimentations démocratiques radicales, mais plutôt de diffusion limitée ou localisée de dispositifs sans ambition de redistribution du pouvoir. D’abord la structuration du système politique français centralisé et descendant rentre en contradiction avec des aspects fondamentaux des démarches participatives (Paoletti 2007). Les décisions élaborées sans l’implication des citoyen·nes sont le résultat de jeux de pouvoir et d’intérêts catégoriels. Or, la participation suppose de rendre plus transparent le fonctionnement des instances délibératives, ce qui, pour les élu·es, constitue une difficulté et apparaît comme une contrainte et une source d’incertitudes.

Une deuxième difficulté se situe dans la distance entre les espaces de concertation et de décision. Le degré principalement envisagé par les élu·es est celui de la consultation ou de la concertation, exceptionnellement de la coproduction, et encore plus rarement de la codécision. Ils acceptent, éventuellement, d’impliquer les habitant·es mais sans chercher à remettre en question, plus largement, la manière dont les arbitrages et les décisions s’organisent (Charles 2023). Pour les plus novices, ils tendent à sous-estimer le temps nécessaire à la stabilisation du processus décisionnel impliquant les habitant·es, pour se focaliser sur la mise en œuvre et l’utilisation d’outils, plus que sur les enjeux politiques du processus.

Enfin, les injonctions réglementaires à la participation ont certes induit, depuis les années 90, une obligation de concerter, mais sans en préciser les modalités. Ce flou législatif participe aux approximations langagières observées chez les élu·es et des décalages entre les ambitions annoncées et la façon de les mettre en œuvre : proximité, citoyenneté, concertation et participation tendent à être considérées de manière identique pour qualifier un dialogue de nature indéterminée.

Ces limites varient en fonction de l’accompagnement des élu·es par leur entourage : services techniques et éventuels cabinets de consultance. On observe des disparités entre les échelles de territoires : l’ingénierie participative y est plus ou moins développée et les professionnel·les de la participation y sont plus ou moins sollicités et reconnus pour leur expertise. Dans cette perspective, dans les territoires ruraux, avec le renforcement de l’intercommunalité, un fossé entre des nouveaux membres services techniques davantage formés à la participation et des anciens élu·es se perçoit à travers les discours qu’ils portent sur la participation, les dépossédant progressivement de ces enjeux au profit de la technostructure intercommunale. Ces difficultés se trouve renforcées par un accès à la formation relativement limitée des élus (Camus 2021) et qui n’intègre que peu les enjeux de participation citoyenne.