Effet de la participation

Quelques précisions préliminaires

Effets, issues, résultats, impacts, conséquences sont différents termes ayant tous à peu près le même sens (et qui sont généralement utilisés de manière interchangeable) lorsqu’il est question de processus participatifs. Ils font tous référence à l’idée d’une chose qui persiste une fois le processus participatif achevé, et à une réalité qui n’existait pas ou était différente avant la participation. À ce titre, cette nouvelle politique publique, capacité citoyenne, compétence conférée aux fonctionnaires à l’échelle locale ou ce nouveau niveau de capital social sont considérés comme des effets du processus participatif : ils ont été créés pendant le processus participatif (ou après, de manière indirecte) et sont liés à des énergies, des interactions ou des transformations générées dans son cadre. Nous nous intéresserons ici aux effets des processus participatifs (n’importe lequel des « dispositifs » de ce dictionnaire). Ils présentent de nombreuses similarités (mais aussi de remarquables différences) avec les effets, étudiés plus en profondeur, d’autres pratiques participatives, telles que les manifestations ou la participation à des mouvements sociaux. Par exemple, lorsqu’ils sont le résultat d’une longue et intense campagne de mouvement social, les effets sur les participant·es ont tendance à être plus intenses, mais certains des processus d’apprentissage et mécanismes sous-jacents seront assez similaires. Les similarités et différences entre ces deux types d’effets de la participation n’ont été que partiellement examinées jusqu’à présent.

Pourquoi les effets sont importants

Les évaluations des processus participatifs sont essentiellement de deux types : une partie d’entre elles s’intéresse à leur qualité selon des critères procéduraux (à quel point leurs caractéristiques organisationnelles sont en accord avec des valeurs démocratiques) et les autres se penchent précisément sur leurs effets, sur ce qui persiste et a changé du fait de leur existence. Cela fait que l’étude des effets de la participation est l’un des champs les plus populaires dans le domaine de la participation. Les effets sont importants parce qu’ils sont l’une des principales justifications légitimant l’existence de tout type de pratique participative. Pour certaines personnes, les effets ne seraient qu’un bonus : la participation est une valeur et un objectif importants en soi et ne nécessite pas d’autre justification. Cependant, pour d’autres, la participation ne s’avère un atout précieux que si elle permet d’obtenir des résultats concrets, apportant des changements améliorant n’importe lequel des éléments du processus : de meilleures politiques, de meilleur·es citoyen·nes, de meilleures communautés, associations ou fonctionnaires. Le débat théorique visant à établir si les effets de la participation sont un impératif ou un plus est ouvert, mais certains des types d’effets potentiels peuvent s’avérer tout à fait nécessaires pour convaincre les plus réticent·es parmi les citoyen·nes, politicien·nes élu·es et agent·es de l’administration. Celles et ceux qu’il faut encore convaincre des vertus que la participation peut avoir en soi ont besoin de constater que développer ces processus vaut la peine d’y investir de l’argent public, le temps des politicien·nes et l’énergie des citoyen·nes, parce que leur capacité à générer des résultats précieux a été prouvée.

Types d’effets

Quels sont ces résultats possibles ? Chaque auteur·e a sa préférence quant à la façon de les classer, mais dans les grandes lignes ceux-ci peuvent affecter deux types de réalités : 1) chacun·e des acteurs et actrices impliqué·es dans le processus participatif et leurs relations ou 2) les politiques qui y sont discutées. Bien sûr, il existe aussi d’autres effets importants : sur la légitimité, les résultats électoraux, sur les conflits politiques ou sur la formulation des débats et des idées, pour n’en mentionner que quelques-uns. Cependant nous nous concentrerons sur les deux catégories qui correspondent le plus aux objectifs présumés de ces processus : le changement des acteurs et actrices ou le changement des politiques. Nous présenterons d’abord certains des effets positifs les plus fréquents qui ont été relevés, puis certains des effets négatifs. La série de travaux de recherche consacrés aux effets sur les citoyen·nes participant est probablement l’une des plus vastes, couvrant un large spectre de dispositifs participatifs, avec une importance particulière donnée aux mécanismes délibératifs. L’évolution des connaissances au sujet des processus participatifs, mais aussi d’attitudes plus globales telles que la tolérance, l’efficacité ou la confiance politique a été largement documentée (mais pas de manière unanime, voir ci-dessous). Dans certains cas, ces changements vont au-delà des attitudes et comprennent les comportements civiques et politiques, se traduisant par plus de participation de la part des citoyen·nes. Les changements touchant les participant·es individuel·les peuvent aussi concerner les autres acteurs et actrices, qu’il s’agisse pour les politiques élu·es de mieux comprendre ou connaître les demandes ou les capacités des citoyen·nes participant, ou pour les agent·es de l’administration d’être plus au fait des problèmes des citoyen·nes, voire de les découvrir, par le biais d’interactions plus intenses avec leurs collègues fonctionnaires issus d’autres départements de l’administration. Cependant, il est important de souligner que les recherches sur ces deux acteurs ou actrices sont bien moins répandues que celles consacrées aux citoyen·nes. Les changements intervenant chez les participant·es peuvent dépasser largement le plan individuel. Ils peuvent inclure un renforcement du secteur associatif, une meilleure coordination des voix de la société civile, une relation plus fluide (et moins clientéliste) entre les administrations locales et les citoyen·nes ou même une réorganisation substantielle des administrations publiques et de leurs méthodes de travail.

La deuxième grande catégorie comprend les changements qui affectent le résultat le plus évident que peut avoir un débat public : les politiques publiques. D’un point de vue normatif, les politiques participatives devraient induire des actions intégrant mieux les préférences des citoyen·nes. Par ailleurs, au moins dans le cadre des processus de délibération approfondis, ces préférences ne seraient plus des préférences brutes, irraisonnées, mais le résultat d’une consultation des avis divergents et l’adoption de meilleurs points de vue prenant en compte le bien commun, ou du moins, sur une perception élargie des besoins individuels et collectifs.

Dans certains cas, ces préférences plus variées et affinées donneraient lieu à des politiques innovantes, et plus justes, égalitaires et durables. Les recherches sur le sujet sont encore limitées, mais toutes ces affirmations s’appuient sur au moins quelques cas particuliers. Cependant, les publications scientifiques font aussi état de thèses contraires. On y développe des arguments théoriques expliquant pourquoi les processus participatifs peuvent être sources de frustration, de polarisation et de politiques médiocres, en s’appuyant sur des éléments empiriques accréditant chacune de ces idées. La polarisation des idées des participant·es comme effet de la participation a été étudiée de manière assez approfondie, tout comme les contextes dans lesquels il est plus probable qu’elle survienne. On a aussi fréquemment rapporté la déception des participant·es face à des processus fermés ne favorisant pas l’apparition de voix alternatives, mais surtout face au manque de mise en application des propositions politiques issues de ces processus participatifs. Enfin, on a aussi vu apparaître l’idée que ces processus peuvent conduire à des impasses dont ne ressort aucune proposition viable, et des exemples montrant que les propositions émergeant des processus participatifs peuvent entraîner une redistribution négative, se montrer trop coûteuses, vagues, irréalistes, ou faire preuve d’une capacité d’innovation limitée. Tous ces types de changements (entre autres) ont été décrits à travers un ou plusieurs cas. Sur un autre plan, on peut s’interroger au sujet de leur fréquence, de la solidité du matériau empirique appuyant ces affirmations et de la difficulté de démontrer la relation causale entre la participation et ses effets supposés.

Problèmes et questions ouvertes

La partie précédente fait état de résultats empiriques assez contradictoires concernant les effets de la participation. Les preuves en faveur des effets positifs sont sans doute plus nombreuses, mais l’existence de n’importe lequel des effets mentionnés peut facilement être remise en question. Cela est probablement dû à la combinaison de plusieurs facteurs. Premièrement, on peut raisonnablement supposer qu’en réalité des effets positifs et négatifs coexistent, même au sein d’un seul processus précis qui, par exemple, rendrait à la fois les citoyen·nes plus critiques et les relations entre la société civile et la municipalité plus conflictuelles, engendrant une baisse de la confiance politique. Deuxièmement, il est difficile de rendre compte de ces effets, et encore davantage de prouver qu’ils sont le résultat du processus participatif. Certains de ces effets demandent de mieux définir ce que l’on considère comme un effet pertinent. Par exemple, la discussion au sujet des changements d’attitude des participant·es a montré de nombreux changements à court terme, mais certains ont objecté que ceux-ci étaient le résultat d’un engouement émotionnel, dans le sillage immédiat du processus, disparaissant rapidement une fois les participant·es retourné·es à leur vie réelle. Une chose semblable se produit pour les politiques : les études montrent que des politiques sociales riches sont ressorties de processus participatifs, mais le nombre de cas où cela a permis d’ancrer de profondes transformations sociales est bien plus restreint. Troisièmement, ces effets peuvent varier fortement selon les types de dispositifs, les caractéristiques contextuelles du territoire, mais aussi les types de participant·es. Par exemple, un processus similaire de budget participatif peut être un échec ou un succès selon le niveau de confiance que les citoyen·nes placent dans leurs municipalités respectives. Les caractéristiques organisationnelles du processus (son design institutionnel), et sa capacité à intégrer différentes voix ou à trouver le cadre approprié au problème en question peuvent aussi modifier entièrement ce qui en ressort. Il y a également de grandes chances pour que les effets sur les participant·es soient différents : pour certains citoyen·nes précédemment mobilisé·es, la marge d’apprentissage ou de politisation est plus limitée, là où l’intégration de citoyen·nes qui étaient plus extérieur·es à la vie politique est plus susceptible d’avoir une influence sur elles ou eux. Enfin, nous avons encore presque tout à découvrir au sujet des mécanismes causaux sous-tendant la plupart de ces effets. Pourquoi les politiques changent-elles dans les processus participatifs ? Est-ce parce que plus/moins de voix populaires sont mobilisées, ou est-ce le résultat de la délibération et la confrontation à des opinions différentes ? Les fonctionnaires changent-ils ou elles parce qu’ils ou elles doivent s’adapter à des publics et demandes moins sectorielles ou parce que les politicien·nes ou agent·es haut placé·es dans l’administration acquièrent la conviction que cette nouvelle proposition d’organisation fonctionnera mieux ? Davantage de recherche empirique, ainsi que des questions et méthodologies plus pertinentes sont nécessaires pour comprendre pleinement les réalités et dynamiques des effets de la participation.

Version anglaise originale

Traduit par Sonia Baudry. 

A couple of introductory precisions

Effects, outcomes, results, impacts, consequences are all different words that have an almost identical meaning (and that are used mostly in an interchangeable way) when dealing with participatory processes. They all refer to the idea of something that lasts, after the participatory process is over and to a reality that did not exist or was different before participation. As such, this new public policy, citizen capacity, level of social capital or skill of local burocrats is considered an effect of the participatory process: it has been created during the participatory process (or indirectly after it) and is associated to energies, interactions or transformations that have occurred through it.

We will deal here with the effects of participatory processes (any of the “Dispositifs” of this dictionary). They present many similarities (but also some remarkable differences) with the more thoroughly studied effects of other participatory practices, like protest or social movement participation. For example, the effects on participants are likely to be more intense as a result of a long and intense social movement campaign, but some of the learning processes and mechanisms behind them would be quite similar. These similarities and differences between both types of participation effects have been only partially examined up to now.

Why effects matter

Evaluations of participatory process are basically of two types: part of them discusses their quality based on procedural criteria (how closely their organisational characteristics fit with democratic values) and the rest are based precisely on their effects, on what lasts and has changed as a result of their existence. As a result, the study of participatory effects is one of the most popular areas in the participation field. Effects are important because they are one of the main justifications of why any kind of participatory practice should exist. For some, effects would only be an added value: participation is an important value and objective in itself and does not require further justification. However, for others, participation would only be a valuable asset if it has practical results, changing to better any of the pieces of the process: better policies, better citizens, better communities, associations or public servants.

The academic debate about whether participation effects are a must or a plus is open, but some of the potential kind of effects may be quite necessary to convince the most reluctant sectors among citizens, elected politicians or administration officers. Those that are not convinced of the virtues that participation may have by itself, need to see that it is worth to spend public money, politicians’ time or citizens’ energies in developing these processes, because they have shown to produce some kind of valuable outcome.  

Types of effects

Which are these possible outcomes? Each author has her own favourite way to organize the list, but basically they may affect two kinds of realities: 1) any of the actors involved in the participatory process and their relationships or 2) the policies being discussed in them. Surely, other important effects also exist: on legitimacy, on electoral results, on political conflict or on the framing of debates and ideas, to mention just a few. However, we will concentrate on the two groups that fit more closely with the alleged purposes of these processes: changing actors or changing policies. We will first present some of the most common positive effects that have been mentioned and then some of the negative ones.

The array of research devoted to effects in citizen participants is probably one of the most extended ones, covering quite a wide spectrum of participation devices, with an especially strong emphasis on deliberative mechanisms. Changes in knowledge about the subject of the participatory process, but also in more general attitudes like political trust, efficacy or tolerance have been widely (but not unanimously, see below) documented. In some cases, these changes go beyond attitudes and include civic or political behaviours, resulting in more participatory citizens.

Changes in individual participants may include also the other actors, either elected politicians that understand or appreciate better the demands or the capacities of the citizen’s participants, or the administration burocrats that gain knowledge about citizen problems or even learn thanks to more intense interactions with their fellow officials from different administration departments. However, it is important to point out that research about these two actors is much less common than about citizens. Changes in participants may go quite beyond the individual level. They may include a strengthening of the associational sector, a more coordinated voice of civil society, a more fluid (and less clientelistic) relationship between the local administration and citizens or even a substantial reorganization of the public burocracies or their working styles.

The second large group of changes is the one affecting the most clear potential outcome of any public debate: public policies. From a normative point of view, participatory policies should result in policies that better incorporate citizen preferences. Also, at least in the more deliberative processes, these preferences would not be any more raw unreasoned preferences, but the result of listening to other sides and making better judgements based on the common good or, at least, on an enlarged understanding of the individual and group needs. In some cases, these more diverse and refined preferences would result in innovative policies and in more fair, egalitarian and sustainable policies. Research about this topic is still limited, but all these claims have been sustained in at least a few specific cases.

However, the opposite ideas have also found their way into published research. The theoretical arguments sustaining why participatory processes could result in frustration, polarization or poor policies have been developed and empirical credence for each of these ideas has been also provided. The polarization of participants’ ideas as a result of participation has been quite thoroughly studied as well as the contexts where this outcome is more likely. Deception of participants due to closed processes that do not favour the appearance of alternative voices, but especially due to lack of implementation of policy proposals coming out of a participatory process, have also been frequently reported. Finally, the idea that these processes can end up in deadlocks that generate no viable proposals, as well as cases showing that proposals arising from participatory processes may produce negative redistribution or be too expensive, unspecific, unrealistic or with limited capacity of innovation has also appeared.

All these types of changes (among others) have been documented in one or several cases. A different story is how frequent they are, how convincing are the empirical materials sustaining these claims and how difficult it is to show that there is causal relationship between participation and its alleged effect.

Problems and open questions

The previous section has shown quite contradictory empirical findings regarding the effects of participation. Probably, evidences in favour of positive effects are quantitatively more numerous, but the existence of any none of the effects mentioned can be easily dismissed. This is likely to be the result of a combination of several factors. First, it is quite foreseeable that positive and negative effects are really simultaneously present in reality, even in the same specific process that may produce for example both, better critical citizens but also a more conflictive relationship between civil society and the municipality resulting in reduced political trust.

Second, these effects are difficult to document and it is even harder to show that they are the result of the participatory process. Some of these effects need more discussion about what is a relevant effect. For example, the discussion about attitudinal changes among participants has shown many short term changes, but some have argued that they are the result of emotional enthusiasm, in the immediate aftermath of a process, that disappear shortly after participants go back to their real lives. Something similar happens with policies: research has shown rich social policies as a result of participatory processes, but cases where profound social transformations have consolidated are quite more limited.

Third, these effects may vary strongly depending on the types of mechanisms, on contextual characteristics of the area, but also on types of participants. For example, a similar process of participatory budgeting may fail or succeed depending on the level of trust that citizens have on their respective municipalities. The organisational characteristics of the process (its institutional design), and how successful it is to incorporate different voices or to find the appropriate frame for the issue being discussed may also completely change the outcomes. The effects on participants are also likely to change: for some previously mobilised citizens the room to learn or to become more politicised is more limited, whereas the incorporation of citizens that were more external to political life has a higher likelihood of becoming influential in them.

Finally, we still need to learn almost everything about the causal mechanisms behind many of these effects. Why do policies change in participatory processes? Is it because more/less popular voices are mobilized or the result of deliberation and exposure to different opinions? Do burocrats change because they need to adapt to less sectorialised publics and demands or because politicians or high level administrators become convinced that this new organisational proposal will work better. More empirical research and more appropriate questions and methodologies are needed to fully understand the realities and dynamics of participation effects.