Débat public

Le débat public : critique civile et tour des arguments

En France, l’institutionnalisation d’un débat public ouvert, en amont des décisions d’aménagement, a été initiée il y a vingt-deux ans par une circulaire du ministre des Transports. Trois lois l’ont progressivement approfondie. La loi Barnier du 2 février 1995 crée la Commission nationale du débat public (CNDP) (Ollivier-Trigalo et Piechaczyk, 2001). La loi de démocratie de proximité du 27 février 2002 en fait une autorité administrative indépendante, obligatoirement saisie par les maîtres d’ouvrage des grands projets ou, de manière facultative, par le Gouvernement sur des politiques d’aménagement ou d’environnement, pour mettre en débat leur opportunité. La loi Grenelle 2 du 10 juillet 2010 élargit ses prérogatives aux plans et programmes. La CNDP a progressivement explicité la nature du débat public et à quoi il sert, en le différenciant des débats confiés à d’autres institutions. La pratique et la loi ont confirmé que la CNDP a en charge tout le processus de participation sur les projets dont elle est saisie (les textes sont moins nets pour les options générales sur lesquelles le Gouvernement peut la saisir), pendant lequel plusieurs phases se succèdent : la préparation, environ six mois sous l’égide d’une Commission particulière du débat public (CPDP) à qui la CNDP délègue l’organisation du débat sur le terrain ; le débat public lui-même, de quatre à six mois ; plusieurs phases de concertation après le débat public, sous l’égide du maître d’ouvrage qui, depuis la loi Grenelle 2, peut demander à la CNDP de nommer un garant pour les accompagner.

L’invention du débat public dans les conflits d’aménagement

Le droit au débat public auquel la création de la CNDP a donné forme a été revendiqué et sa pratique inventée dans les conflits que suscitent les grands projets d’infrastructures. Contrairement au champ de la démocratie de proximité, dont toutes les analyses attribuent l’initiative du développement aux élus locaux, dans le champ de l’aménagement le processus a été déclenché par la recrudescence des conflits d’usage du territoire au tournant des années 1980-1990, le conflit du TGV Méditerranée, tout particulièrement, constituant un tournant initiateur. Dans ce conflit, les associations qui contestaient le projet de la SNCF ont inventé le débat public pour équilibrer une situation vécue comme une « lutte du pot de terre contre le pot de fer » : elles ont choisi de faire valoir leur capacité à représenter des problèmes qui n’étaient pas pris en compte par le maître d’ouvrage (l’articulation des dessertes régionales et du TGV, l’inscription du tracé dans le paysage, la protection des riverains, etc.) en organisant des forums où elles invitaient les différents protagonistes à discuter à égalité leurs propositions et le projet du maître d’ouvrage. Elles ont exigé la transparence de la décision, en ont imposé l’exercice pratique durant le conflit, quelque deux mille réunions publiques ayant été tenues avec la SNCF en six ans, et ont obtenu du ministre Jean-Louis Bianco la création d’un collège d’experts indépendants – c’était une première – pour évaluer le dossier de la SNCF avant l’ouverture de l’enquête d’utilité publique. En rendant possible un débat public en amont des décisions, la circulaire rédigée fin 1992 par le ministre tirait les premières leçons de la perte de légitimité des pratiques de conduite de projet opposant terme à terme un intérêt général abstrait, défini avant tout débat par l’État, et tout autre intérêt, a priori suspecté de n’être qu’un intérêt particulier (Vallemont, 2001).
Les conflits d’aménagement ont ainsi fixé les trois grands enjeux que les textes instituant le débat public ont eu à traiter : ouvrir l’élaboration des projets suffisamment en amont pour que le public puisse avoir une influence sur la décision, créer un tiers organisateur du débat pour garantir la possibilité d’un dialogue dans une situation d’asymétrie des expertises et des pouvoirs, équilibrer le dialogue en desserrant le monopole d’expertise des maîtres d’ouvrage. En créant la CNDP, en 1995, la loi Barnier a donné une forme stable au traitement de ces enjeux. Les principes fondateurs n’ont guère bougé depuis – la convention d’Aarhus les a confortés depuis –, pas plus qu’un type de composition rattachant la CNDP à une tradition d’administration consultative, et une définition essentiellement négative de ses attributions : la loi dit ce qu’elle n’est pas. En particulier, la CNDP n’a pas vocation à formuler un avis et encore moins à juger le projet pour lequel elle a été saisie, mais simplement à garantir le bon déroulement du débat. L’expérience de la CNDP lui a permis de préciser peu à peu son rôle de garant et en quoi consistait un bon déroulement du débat.

Les dimensions de l’expérimentation collective

Les premiers débats organisés par la CNDP ont fixé les grands principes de la conduite du débat public (Revel et al., 2007). La place donnée à une solution alternative portée par une association contestant le projet Port 2000, équivalente à celle du projet du Port autonome du Havre, a attaché la crédibilité du débat public, dès sa première édition (1997), à sa capacité à accueillir les projets alternatifs pour créer un dialogue équilibré entre les acteurs. La mise à l’épreuve des principes du débat dans le dossier suivant (1998), le projet très conflictuel de ligne électrique à très haute tension traversant le Verdon, a permis leur formulation plus systématique, adoptée depuis par la CNDP : la transparence de l’information, l’équivalence des participants et l’argumentation des échanges. Le troisième débat, sur la branche sud du TGV Rhin-Rhône (1999), a créé les cahiers d’acteurs qui matérialisent les nouvelles possibilités d’expression ouvertes par le débat public et l’égalité de traitement des différents participants.
Mais, c’est moins l’énoncé de principes qui structure le déroulement d’un débat que les épreuves auxquelles les participants les soumettent dans un débat sur le débat toujours intense (Fourniau, 1998). Ces principes font donc l’objet d’une construction locale, tant dans la préparation du débat qu’au cours de son déroulement. La « théorie des trois acteurs du débat », énoncée lors du débat sur la branche sud du TGV Rhin-Rhône (1999), organise le débat en partageant préalablement les rôles : le public est là pour poser des questions au maître d’ouvrage, la Commission garantissant l’obtention de réponses. Cette logique consultative fait du débat un instrument d’information du maître d’ouvrage et du décideur final et son rôle est de faciliter l’expression des différentes positions existant dans l’opinion. La logique dialogique mise en pratique dès les deux précédents débats installe un autre rôle : instaurer un régime de parole permettant la confrontation des points de vue en concurrence et leur évolution par la discussion. L’exercice du débat public varie alors notablement entre ces deux logiques opposées. La diversité des pratiques des commissions organisatrices ne converge pas vers un modèle unique du « bon » débat, qu’il conviendrait d’ériger en norme, mais définit seulement l’espace de variation des choix d’organisation du débat public, c’est-à-dire un espace d’expérimentation collective de ce qu’est un « bon » débat.

Qu’est-ce que le débat public : l’exercice par un public concerné de la « critique civile »

L’invention du débat public dans les conflits d’aménagement au tournant des années 1980-1990 a eu comme conséquence essentielle l’institutionnalisation d’un débat ouvert, alors qu’au même moment, et durant toute la décennie 1990, le mouvement de modernisation de l’État dans le domaine de l’environnement se traduisait par la multiplication de comités de concertation fermés. Le débat public inaugurait une autre démarche : d’emblée le débat a été ouvert à tous, sans qualification préalable des publics. Quelles en sont les conséquences ? Puisque ce n’est plus le décideur qui désigne et qualifie les publics avec lesquels il se concerte, l’objectif de composer une assistance représentative de l’ensemble de la société a vite dû être abandonné, sauf à être dénoncé comme manipulation. La CNDP a ainsi rapidement constaté que le public rassemblé dans chaque débat, malgré un effort d’information très large sur le territoire, est essentiellement composé d’opposants : les personnes répondant volontairement à l’annonce des réunions, plus encore celles qui s’expriment, le font très majoritairement pour formuler des objections aussi bien sur l’opportunité que sur les caractéristiques du projet. Le débat public ne donne donc pas une photographie qui comptabiliserait les opinions pour et contre comme le fait un sondage ou un référendum : il enregistre les arguments qu’expriment un public concerné, qui a souvent une réflexion antérieure sur le projet, et qui s’engage à partir de ses attachements à son environnement pour construire dans le débat une critique sociale du projet.
En effet, dans la dynamique des réunions publiques, d’abord – par le jeu des échanges, des questions et des réponses, par les témoignages d’experts –, comme par l’équilibre que dégage la confrontation des arguments tout au long du débat, une construction s’opère qui va bien au-delà de la seule juxtaposition des objections. « Le modèle d’élaboration de la critique, dans le débat […] ressemble à «un travail de groupe», auquel on assigne une tâche, et dont on observe les comportements que déploient les membres pour atteindre leur objectif. Dans le débat public, la tâche, c’est justement la critique du projet soumis à examen, en confrontation avec ceux qui défendent ce projet » (Mercadal, 2012, p. 69). Cette critique se déploie d’une manière assez semblable dans tous les débats, à travers :

• la formulation d’une défiance généralisée vis-à-vis des institutions, qui peut être construite comme la dénonciation d’un tort fait à la démocratie, porteuse d’une dynamique contre-démocratique, ou au contraire n’être qu’une forme de politisation négative, sans formulation de projets alternatifs (Rosanvallon, 2006) ;
• un débat sur le débat pour énoncer des revendications démocratiques et vérifier leur prise en compte (Fourniau, 2007) ;
• l’expression de sentiments collectifs, d’émotions, en particulier sur ce qui touche à la santé, qui peuvent bien sûr être manipulés, mais qui questionnent l’expertise publique sur les risques ;
• l’affirmation des attachements, notamment territoriaux, qui en résument bien d’autres, affirmation souvent très ambivalente, entre conservatisme et promotion du développement durable, mais qui souligne que tout n’est pas réductible à des intérêts ;
• la discussion des représentations du projet et de ses alternatives, avec la question de la confiance vis-à-vis de la mesure des phénomènes et des modélisations associées, qui font que certains types de projet sont plus contestés que d’autres.

Georges Mercadal place les attachements, notion qu’il convient de distinguer des intérêts, au cœur de ce qui est le propre des débats publics : la critique civile. « Les attachements constituent au contraire une catégorie que le public refuse de traiter comme des intérêts. Les attachements, et plus généralement les sentiments collectifs, par exemple l’attachement à son identité territoriale, sont incommensurables à des intérêts, quels qu’ils soient, qu’il s’agisse de diminution de temps de parcours, d’énergie meilleur marché, de capacité de production de maïs permise par un barrage, et même d’évitement de tonnes de CO₂ grâce à des éoliennes » (Mercadal, 2012, p. 99-100). La reconnaissance des attachements, des sentiments collectifs, des émotions, est centrale dans la dynamique du débat public, pour y permettre des échanges apaisés sur les dimensions rationnelles du projet.

À quoi sert le débat public : faire le tour des arguments

L’innovation majeure dans la création du débat public, à l’encontre de la tradition consultative préexistante, a été d’ouvrir le débat non seulement en amont des décisions (ce qu’énonçait la circulaire Bianco dès 1992), mais également sur leur opportunité, ce qui n’a été effectivement inscrit dans la loi qu’en 2002, après avoir été repoussé lors des débats parlementaires sur la loi Barnier de 1995. Placé en amont, le débat sur l’opportunité du projet installe les participants dans une position d’égalité avec les autorités pour élaborer la décision à prendre. Dans la pratique des débats publics, la critique de l’opportunité du projet ouvre une dynamique d’élargissement du périmètre de la discussion, bien au-delà de ce que contient le dossier du maître d’ouvrage, déployant les différentes dimensions du développement durable. Le débat public conduit ainsi à reformuler la question de l’opportunité : non plus faire/ne pas faire mais définir les problèmes à prendre en compte et envisager l’ensemble des possibles dans l’optique du développement durable.
Cette dynamique rend audibles les attachements, et permet de construire finalement une vision globale et profane de la problématique du projet. La capacité du débat public à « faire le tour des arguments » tient essentiellement, si l’on suit l’analyse de Georges Mercadal (2012), au « travail de groupe » que le débat public permet de faire sur les sentiments collectifs qu’exprime une foule. Ainsi, la critique civile du projet complète les méthodes de choix rationnels, en désignant les domaines d’intérêts que le public juge commensurables et quels échanges (quelles compensations) il est prêt à consentir et sur quels critères, mais elle désigne également en quoi des attachements sont incommensurables aux intérêts que calculent les méthodes de choix rationnels.

La modalité propre du débat CNDP : la réunion publique

Toute la pratique de la CNDP le montre, la confrontation directe avec le maître d’ouvrage et les autorités, face à face, est la modalité propre du débat sans laquelle les participants ne peuvent vérifier la reconnaissance des attachements, des sentiments collectifs, des émotions qu’ils expriment ni entreprendre de se constituer comme public. C’est pourquoi les réunions publiques sont centrales dans la dynamique du débat public, même si elles n’en sont pas la seule modalité. « La réunion publique est le lieu de débat incontournable. On pourrait résumer l’exercice par cette formule : «le débat public, c’est avec le public, et en public». Les réunions restent, par-delà toutes les formules possibles et imaginées, le véritable pivot du débat public, son ossature la plus consistante » (CNDP, 2013a).
La confrontation directe est indispensable pour que la critique n’en reste pas à une politisation négative, mais construise, à partir des sentiments collectifs exprimés, des alternatives attentives au développement durable. C’est d’ailleurs la force potentielle de cette dynamique que soulignent, a contrario, les formes les plus radicales de critique – celles qui posent leurs raisons comme incommensurables à toutes autres – quand elles visent à empêcher la tenue des réunions publiques au motif que « participer, c’est accepter » (Pièces et main d’œuvre, 2009).
Dans un débat public, où viennent essentiellement des personnes ayant des attachements enracinés (les opposants dit-on souvent en simplifiant), la qualité de l’information circulant dans le débat dépend avant tout des participants eux-mêmes (et du travail propre de la CPDP pour assurer l’équilibre du débat). Dès le 2^e débat organisé par la CNDP en 1998, sur la ligne électrique à très haute tension entre Boutre et Carros, traversant le Verdon, le président de la CPDP l’avait bien perçu quand il écrivait dans une Lettre du débat à l’adresse de ceux – diverses associations locales – qui menaçaient de ne pas y participer : « À tous ceux qui se sentent concernés par le projet, la Commission se borne à adresser une requête : participez au débat ! Car c’est votre participation qui vous donnera le droit, en fin de compte, d’apprécier sa qualité et son utilité » (Porcell, 1998).

Forces et faiblesses de l’institutionnalisation

L’invention du débat public dans les conflits signalait l’émergence de nouveaux sujets politiques dont la pratique bouleversait la séparation classique entre le citoyen discutant abstraitement de l’intérêt général du projet en amont de la décision et le riverain consulté en aval sur les impacts de sa réalisation (Fourniau, 2007). L’institutionnalisation du débat public a effectivement ouvert la participation à la décision à de nouveaux acteurs sociaux mais en resserrant les usages du débat public autour de la question de l’acceptabilité d’enjeux dont la définition est restée le monopole des maîtres d’ouvrage. L’expérience acquise par la CNDP lui a néanmoins permis de préciser peu à peu sa conception du débat public, non seulement sur le plan procédural en « diversifiant les modes d’expression du public » – c’est particulièrement le rôle des Cahiers méthodologiques, renouvelés trois fois en 10 ans (CNDP, 2004, 2007, 2013a) – mais également de manière plus substantielle, pour comprendre comment « renforcer la culture du débat public au service du développement durable » (CNDP, 2013b). C’est pourquoi le Conseil d’État (2011) s’y réfère aujourd’hui pour en faire un point d’appui majeur de ses réflexions sur la portée et l’efficacité du principe de participation, la participation du public à l’élaboration de la décision, et de ses préconisations pour passer d’une administration consultative à une administration délibérative.
Pour autant, l’intérêt et les limites de cette institution n’ont cessé d’être discutés, notamment à l’aune de la capacité de la participation du public à transformer les processus décisionnels. Des interrogations et des mises en cause allant jusqu’à une proposition parlementaire de suppression de la CNDP se sont régulièrement fait jour, laissant apparaître les risques que comporte vis-à-vis de la vitalité initiale de l’expérimentation démocratique l’inscription d’un dispositif participatif dans un système décisionnel complexe. Aujourd’hui, le potentiel d’innovation de la CNDP risque de se restreindre, coincé entre la routinisation des pratiques de concertation dans les procédures d’instruction des projets, la radicalisation de la critique quand les enjeux globaux (changement climatique, exploitation du vivant, nanotechnologies) exposent l’humanité et bouleversent les agencements sociotechniques sur lesquels s’appuie notre appréhension du monde commun, l’institution d’une nouvelle forme de conduite démocratique des politiques publiques avec la « gouvernance à cinq », et la reprise par les élus de l’initiative en matière de démocratie participative. La réouverture d’un espace de pertinence politique dépend, à notre sens, de la capacité que se donnera la CNDP de contribuer à maintenir « le caractère toujours ouvert et «sous tension» de l’expérience démocratique » (Rosanvallon, 2003).
La CNDP ne peut alors se donner d’autre rôle que de favoriser la multiplicité des usages du débat public et d’animer l’expérimentation collective de la démocratie participative en renouvelant ses propres pratiques et en capitalisant les pratiques qui se diffusent aujourd’hui hors de son initiative. Pour renouveler son ancrage initial dans la critique sociale, la CNDP doit sans cesse maintenir ouvertes les épreuves de la représentativité des participants, les possibilités d’une formation délibérative de la volonté collective, la circulation de la parole, l’organisation de la maîtrise collective des problèmes mis en discussion, la capacité d’initiative autonome des acteurs. Au risque de perdre toute utilité sociale, l’institutionnalisation du débat public ne doit pas éloigner la CNDP d’une volonté déterminée d’expérimenter les voies multiples de la démocratie participative.