Usager

Les contextes d’usage du terme

  Malgré l’extension beaucoup plus large de la notion d’usage, le terme usager est rarement employé hors de ces contextes publics. Ce terme, que l’on trouve sous la plume des juristes qui ont fondé la notion de service public au début du vingtième siècle (Duguit, 1907), reprend une notion de droit civil proche de celle de l’usufruitier, issue elle-même de la qualification au Moyen Âge des habitants d’une communauté villageoise qui bénéficiaient d’un certain droit de propriété commune et d’usage d’un bien commun comme un pâturage ou un bois. L’usager en ce sens est plus qu’un simple utilisateur ; la notion inclut un droit particulier vis-à-vis du service proposé, ce qui pose directement la question de sa participation aux décisions concernant la définition et l’organisation de l’offre.
La question de la représentation des usagers des services publics est posée en parallèle à celle des consommateurs. Le terme de consommateur peut être employé dans une acception large pour désigner l’acheteur d’un bien destiné à son propre usage, cependant il est aussi mobilisé de manière privilégiée dans les expressions « droit des consommateurs » ou « mouvement des consommateurs » qui correspondent à des situations dans lesquelles l’inégalité entre offre et demande appelle une protection particulière des acheteurs.

 

De la représentation à la représentativité

Après que la Révolution ait, tant sur le plan politique (en référence à l’intérêt général de Rousseau) que sur le plan économique (Loi Le Chapelier), mis en cause les corporations, le XIX^e siècle sera traversé par des projets de représentations de corps intermédiaires (Parrot, 1974). Cette visée est portée de manière symétrique par les saint-simoniens qui proposaient de créer un Conseil suprême des industriels et par les syndicats qui mettent en avant la représentation des ouvriers puis plus largement pour la Confédération générale du travail (CGT) d’une représentation tripartite, travail capital, consommation. Une conception d’une représentation de corps particuliers de la société sera particulièrement développée par l’Église catholique, qui met en avant non plus des individus isolés mais des personnes membres de familles, de communautés locales ou de professions.
C’est ainsi dans un attelage inattendu que Léon Jouhaux leader de la CGT propose avec le soutien des catholiques la création en 1925 du Conseil national économique, Conseil qui sera réformé en 1936 et qui deviendra en 1945 le Conseil économique et social. Si la question centrale est pour la CGT, celle d’une représentation du travail, la représentation de la consommation n’est pas absente. La CGT a en cela été influencée par Charles Gide, l’animateur des coopératives de consommateurs dans les années 1920. Cependant, alors que pour la Sécurité sociale, qui émerge à la même époque, la représentation des mondes du capital et du travail se traduit par une véritable gestion partagée, la représentation au sein du Conseil économique et social signifie peu de chose dans la mesure où cette institution n’a qu’une fonction consultative. Cette limite régulièrement débattue a été une dernière fois évoquée lors du référendum de 1969 qui proposait la fusion du Sénat et du Conseil économique et social ; le non du peuple français clôt définitivement la question. L’idée d’une représentation des consommateurs et des usagers, comparable à celle des habitants d’un territoire avec des procédures formelles de désignation de représentants et des pouvoirs réels qui leur soient confiés a fait long feu. Cela ne laisse donc que l’espace pour une participation des usagers, avec des procédures informelles de désignation d’individus ou d’associations dans des instances consultatives et le doute maintenu sur la représentativité de ceux-ci.
C’est au Commissariat au plan que la question d’une participation des consommateurs émergera, portée par des hauts fonctionnaires humanistes ou soucieux, dans une perspective libérale, de donner la parole à des représentants du monde de la consommation. Ce sont en particulier Claude Gruson ou François Bloch Lainé pour le Commissariat au plan. La mobilisation de personnes représentatives n’ira pas de soi et des solutions alternatives seront trouvées pour définir les véritables aspirations des consommateurs passant par la mobilisation de personnes « qualifiées », les premières enquêtes de consommation ou la mobilisation des sciences sociales (Meynaud, 1964 ; Horellou-Lafarge, 1996).
Si on se restreint à la participation des usagers des services publics, après une fugace tentative de représentation tripartite des usagers dans les entreprises publiques dans l’immédiat après guerre, la quête d’interlocuteurs est réactivée alors que le mouvement consommateur est à son apogée. Des représentants des usagers sont nommés au sein des conseils d’administration d’EDF en 1978, de la RATP en 1982, de la SNCF en 1983. Par la suite, et de manière régulière, des textes prévoient la création de représentants d’usagers, comme en 1996 pour les hôpitaux. Là encore le poids de ces représentants sans mandat électif reste très limité, il dépend largement de celui du mouvement social en arrière plan.

 

Les mouvements d’usagers des services publics

Or, les mouvements d’usagers ont du mal à s’imposer. Cela peut se comprendre à travers les deux principaux modes d’analyse des mouvements sociaux : l’agrégation des intérêts ou l’affirmation d’une identité (Neveu, 1996).
Dans une perspective utilitariste, un mouvement a d’autant plus de chance de se cristalliser que l’enjeu est important pour l’individu (justifiant une dépense de temps) et plus local (rendant plus facile une action focalisée). Cela explique assez simplement la difficulté à mobiliser des usagers mécontents parce qu’un courrier est arrivé avec trois jours de retard et qui ne voient pas la pertinence d’affronter une organisation aussi importante que la Poste pour désagrément limité. Pour ce qui concerne l’école, le logement social ou l’hôpital pour des malades chroniques, l’enjeu est plus important et des interlocuteurs locaux susceptibles d’être trouvés. La dynamique de mobilisations locales relayées par des fédérations nationales est alors susceptible de se mettre en mouvement. Les associations de parents d’élèves ou les associations de malades organisées par pathologie sont ainsi des mouvements particulièrement vivants et développés. Dans ces deux cas l’utilité de la revendication peut aussi être soutenue par une offre de service aux membres.
L’identité des usagers des services publics semble, elle, souvent subsidiaire. C’est le cas tout particulièrement des associations qui sont dérivées des mouvements de promotion de la famille. La confédération syndicale du cadre de vie, qui a souvent été active pour représenter les usagers du logement social ou la confédération syndicale des familles s’inscrivent dans la lignée du mouvement familial d’inspiration catholique des années 1930. On observe un phénomène équivalent d’associations de consommateurs décalques directs de chacun des grands syndicats. Plus remarquable encore, les associations de défense des usagers des transports ou des usagers du téléphone sont très largement portées par des agents (ou ex agents) des entreprises publiques particulièrement concernés par ces questions du fait de leur pratique professionnelle.

 

De l’usager au client

L’ouverture à la concurrence des grands monopoles nationaux de services publics à la fin des années 1990 bouscule aussi bien les instances de représentation des usagers des services publics délivrés par des entreprises concurrentes que les formes de mobilisation associatives. Celles-ci répondaient à la nécessité d’expression d’un mécontentement, « voice » (Hirschman, 1970), dans un contexte de dépendance à un offreur unique. La possibilité d’opter pour des offres alternatives, « exit » (Hirschman, 1970), déplace le problème plus qu’il ne le supprime. En effet, les clients des nouveaux opérateurs et des opérateurs historiques découvrent qu’ils sont soumis dans tous les cas aux mêmes rapports de force défavorables. Derrière l’apparente égalité entre offreurs et demandeurs devant le contrat, l’inégalité des parties est flagrante. La question d’un droit de protection des consommateurs l’emporte alors sur celle de la participation des usagers aux décisions de gestion. Cette question du droit est particulièrement cruciale pour tout ce qui concerne des contrats complexes engageant les individus dans la longue durée. Les institutions changent, ce sont les autorités régulatrices de la concurrence et non plus les anciens monopoles qui sont les interlocuteurs. Et du côté du mouvement social, les associations de consommateurs ou la presse spécialisée investissent activement la question de la protection des clients des entreprises offrant en concurrence des prestations de service public.