Sommet de la Terre

Les sommets de la Terre sont des événements onusiens décennaux ayant pour but de résoudre les tensions entre développement et environnement. Inauguré en 1972 à Stockholm par la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain, le cycle s’est poursuivi avec quatre conférences (Nairobi en 1982, Rio en 1992, Johannesburg en 2002 et Rio+20 en 2012). Ces rencontres, bien que destinées aux dirigeants mondiaux, ont toujours mobilisé de nombreux acteurs de la société civile, selon des modalités qui ont évidemment fortement évoluées avec le temps. D’une présence importante mais non officielle des organisations non gouvernementales (ONG) en 1972 (qui répondrons au slogan officiel de la conférence – « Une seule Terre » – par un appel des ONG intitulé : « Un seul peuple»), on évoluera vers une participation officialisée et plus intense, surtout à partir de 1992.

Cette nouvelle participation nourrira de nombreux espoirs quant à la capacité des instances gouvernementales internationales à œuvrer avec la société civile. Vingt ans plus tard, le bilan tiré à l’occasion du sommet de la Terre Rio+20 sera bien en deçà des expectatives apparues avec Rio92. Qu’il s’agisse des sommets de la Terre à proprement parler ou des différentes conférences des parties (COP) liées aux principales conventions (Convention Climat et Convention sur la Diversité biologique notamment), qui donnent lieu à un processus de négociations suivies, on interrogera l’influence des acteurs de la société civile sur ces processus. De nombreuses questions sur les effets d’une institutionnalisation de la participation de ces acteurs et les stratégies à adopter pour les mobilisations collectives (participation officielle, contournement via lobbying-professionnalisation, radicalisation critique) vont émerger et marquer un tournant dans l’engagement de la société civile onusienne.

Ce sont ces questionnements sur les processus participatifs au sein des sommets de la Terre que nous abordons ici, en présentant les différents dispositifs officiels de participation de la société civile onusienne, ses principales ambiguïtés et les perspectives de ses évolutions.

Les multiples dispositifs de participation officielle

Avant Rio92, les négociations onusiennes touchant aux questions de développement et d’environnement sont globalement restées du domaine quasi exclusif des États. Même si dans la conférence de Stockholm ou de Nairobi (qui sera un échec absolu), la société civile ou les entreprises ont pu intervenir dans les négociations officielles, ce fût toujours de manière informelle et indirecte. Les choses changent dans le cadre de la préparation de Rio92 sous l’impulsion de son secrétaire général Maurice Strong, désireux d’inclure les voix de la société civile et du secteur privé de manière plus officielle. Rio92 ouvre ainsi une nouvelle ère dans l’engagement et la participation de la société civile au dispositif onusien (Chaterjee et Finger, 1994 ; Chartier, 2010).

Pour participer à un événement onusien ou à un processus de négociation, la condition première est d’obtenir une accréditation. Les organisations qui ont un statut consultatif auprès de l’Écosoc (Conseil économique et social) ou de la Commission pour le développement durable (CSD) sont automatiquement accréditées, les autres doivent demander leur accréditation, validée ou non par le secrétariat, spécialement pour la conférence qui les intéresse. Cette accréditation leur donne entre autres un statut d’observateur et le droit d’assister aux divers stades successifs des négociations : Conférences préparatoires ou PrepComs, séances plénières, groupes de travail… (Le Prestre, 2005 ; Chartier, 2010).

Depuis 1992, l’Agenda 21 fixe également la structuration des organisations de la société civile dans neuf Major Groups. Ces neufs « groupes majeurs » représentent depuis Rio92 la structure officielle principale de participation des acteurs non-étatiques aux différentes négociations autour du développement durable. Ces groupes sont : les entreprises et industries (Business and Industry), les jeunes (Children and Youth), les agriculteurs (Farmers), les peuples autochtones (Indigenous People), la communauté scientifique (Scientific community), les femmes (Women), les syndicats (Workers), les communautés locales (Local authorities) et les ONG (NGO’s). Notons que la plupart des grandes ONG et/ou entreprises ne sont pas passées par les Majors Groups pour intervenir dans la conférence.

Concrètement, la participation de la société civile lors d’un sommet de la Terre s’exprime selon des modalités très variées. Pour Rio+20, a été mis en place un processus participatif établi en amont de la conférence. Les différentes parties prenantes ont ainsi été invitées dès 2011 à déposer sur Internet leurs contributions reflétant leurs points de vue sur différents éléments qui seraient négociés. Parmi les 672 propositions, 431 émanaient d’organisations de la société civile (appartenant ou non, à l’un des Major Groups). Ces contributions étaient censées servir à la rédaction du draft zero, texte qui servira lui-même de base au long processus des négociations officielle autour du texte de la déclaration finale.

Lors du sommet lui-même, chaque Major Group disposait de bureaux sur le site de la conférence et organisait une réunion journalière (Daily Briefings) pour informer les membres du groupe de questions logistiques et des dernières évolutions de la négociation ou pour établir les positionnements à faire remonter auprès du secrétariat de la conférence. En effet, un temps de dialogue journalier (Interactive sessions) entre le secrétariat de la conférence et des personnes désignées par chaque groupe avait été instauré pour que les différents groupes de la société civile expriment leurs recommandations. Les membres des Major Groups pouvaient également assister en tant qu’observateur aux tables des différentes négociations thématiques autour du texte de la déclaration finale, sans pour autant avoir le droit d’intervenir directement. Ils ont également organisé de très nombreux événements (tables rondes, séminaires) dans le cadre officiel de la conférence. Ces Side Events étaient l’occasion de présenter des positions par rapport à certains points des négociations, mais ils ont aussi servi de vitrine pour présenter le travail des différentes organisations.

À Rio+20, d’autres mécanismes participatifs dépassant le cadre des Major Groups ont été mis en place. Le plus original, mis en œuvre à l’initiative du Gouvernement brésilien, était les Global Sustainability Dialogue organisés sur trois jours (du 16 au 19 juin) entre la fin de la dernière conférence préparatoire et l’arrivée des chefs d’État pour la conférence officielle. Ces dialogues exprimaient la volonté de renforcer la participation des « peuples » aux processus de délibération interétatiques de ces grandes conférences. À travers dix sessions thématiques, l’objectif était de sélectionner finalement trente propositions qui devaient être transmises aux chefs d’État en vue de leur inclusion dans les conclusions de la conférence. La délibération cumulait trois types de formats : dix propositions étaient sélectionnées par la multitude de votants par Internet (près de 63 000 votants de 193 pays), dix par les votants présents dans la salle pendant la conférence, et dix par les experts présidant chaque panel thématique (Foyer, à paraître).

Tous ces différents dispositifs ont permis notamment aux rédacteurs de la déclaration finale d’inclure la mention « avec la participation pleine et entière de la société civile », mais, au-delà de la fonction de légitimation évidente du système onusien, on peut se demander quel est l’effet concret de cette participation sur les processus de négociations et sur les dynamiques d’organisations de la société civile.

Coût et limites de la participation

En effet, après vingt ans de pratique de la participation et malgré la volonté affichée de renforcer et renouveler les mécanismes de participation, des signes d’usure dans l’implication et l’impact des ONG et de la société civile sont apparus. De l’euphorie et de l’espoir de 1992 (Chesneaux, 1992), nous sommes passés à une valse de sentiments, oscillant entre résignation, impuissance, pessimisme, indignation ou colère ; sentiments liés au doute généralisé quant à la capacité de la plupart des organisations de la société civile à influer sur le cours des négociations et sur l’aptitude des gouvernants à prendre des mesures à la hauteur de l’urgence écologique et sociale (Foyer, à paraître).

Si l’objectif est de peser sur le cours des négociations, la première limite du processus de participation est que ce dernier semble réservé à une certaine élite de la société civile. La participation au processus de négociation nécessite non seulement de se repérer dans les rouages de la bureaucratie onusienne mais également de maîtriser les codes très particuliers des négociations et du lobbying internationaux. Cette maîtrise n’est accessible qu’au prix d’un investissement considérable en argent (financement des déplacements, des campagnes, etc.), en personnel et en temps. L’acceptation des règles du jeu diplomatique et de sa culture de la négociation et du compromis représente également un certain coût politique en termes de liberté dans les prises de position et le risque d’institutionnalisation est réel. L’expérience du Stakeholder Forum, agissant depuis la fin des années 1980 comme l’interface entre le monde des ONG et les institutions onusiennes, que ce soit dans l’optique de suivre les négociations, d’établir des partenariats ou de développer des projets avec les institutions onusiennes, est assez significative de ce mouvement de professionalisation/institutionnalisation. Devenu un point de passage obligé entre l’ONU et la société civile, le Stakeholder Forum ressemble désormais plus à un bureau de consultants qu’à une organisation militante. Si certains membres de la société civile y voient une source d’information et de contacts précieux, d’autres y voient au contraire un certain parasitisme des organisations onusiennes.

Au-delà de cet exemple et même en maîtrisant les codes ou en investissant dans les négociations internationales, les succès sont toujours très relatifs et incertains. L’échec des négociations sur le climat de Copenhague en 2009 a laissé des traces profondes et durables chez de nombreuses ONG qui avaient lourdement investi en argent, en temps et en personnel sur ces négociations. Répondant à une exigence de résultats qu’elle savait ne pas pouvoir respecter, l’ONG Oxfam ne s’est ainsi que très marginalement impliquée dans les négociations du dernier Sommet de la Terre. D’autres ONG fortement professionnalisées et expérimentées comme Greenpeace ou ETC Group ont préféré concentrer leur énergie sur des points très particuliers de négociation, comme les océans ou les transferts de technologie, sans grande illusion quant au résultat général des négociations.

Une autre limite plus institutionnelle concerne l’essoufflement très clair du système des Major Groups. L’observation des séances de dialogue entre les Major Groups et le secrétariat de l’ONU suggérait que ce processus participatif était largement cosmétique et servait plus la légitimation des négociations que la prise en compte des intérêts de la société civile. En outre, la représentativité de la société civile globale au sein des neuf Major Groups semble remise en cause par son découpage et ses modes de fonctionnements. Au niveau du découpage, celui-ci est contesté par certains acteurs qui s’estiment sous-représentés par rapport à d’autres et qui contestent la représentativité de tel ou tel groupe. Au niveau du fonctionnement propre à chacun des Major Groups, si le Major Group des syndicats fonctionne bien du fait qu’il est presque exclusivement piloté par l’unique plateforme syndicale internationale (la CSI), le Major Group Farmer a quant à lui bien du mal à déterminer une position commune. Il est en effet complètement scindé en deux, entre l’initiative Farming First (représentative de l’agro-industie) et la Via Campesina (représentant les petits paysans). Ces derniers ont d’ailleurs tendance à la déserter au profit d’autres instances de négociations au sein de la FAO notamment. LeMajor Group Scientific Community semble piloté par une poignée à peine d’individus et tend à prendre des positions pro-technologiques en accord le plus souvent avec le Major Group Business. Quant à ce dernier, il n’est que marginalement investi par les entreprises qui jugent « la chaussure beaucoup trop petite » selon l’expression de Norinne Kennedy (United State Council for International Business, entretien personnel, 21/05/2013) qui estime par ailleurs que ce n’est pas le lieu où se joue les négociations et que le lobbying direct est beaucoup plus efficace. De la même manière, le Major Group ONG semble relativement étroit par rapport à la profusion des thématiques et acteurs qui peuvent entrer sous cette bannière. Le Major Group Indigenous People semble fonctionner de manière satisfaisante mais de nombreuses organisations nationales ou locales ne lui reconnaissent aucune légitimité.

Dans ces conditions politiques et institutionnelles, peut-on encore dire que les acteurs de la société civile peuvent servir à pousser les délégués des gouvernements hors de leur zone de confort (Eastwood, 2011, p. 16) ? Une question que ces acteurs se posent directement. Pour signe, la colère des organisations de la société civile (certaines ayant symboliquement rendu leurs badges d’accès à la conférence officielle à l’issue de cette dernière) et l’existence d’un débat interne aux Major Groups visant à faire retirer du premier article du texte final la mention « avec la participation pleine et entière de la société civile », pour ne pas être associées à un texte jugé en deçà des enjeux. L’impossibilité pour la société civile de peser directement sur la rédaction même du texte, en proposant des amendements ou en intervenant dans les moments de négociation, renforce ce sentiment d’avoir été in fine exclues de la négociation.

Ces limites expliquent que depuis la fin des années 1990 et l’émergence de l’alter-mondialisme, des positions plus critiques face aux processus de négociations internationales s’expriment dans les différents Contre-sommets. Cette stratégie plus frontale vise à dénoncer la faiblesse des engagements internationaux, à maintenir une pression constante dans l’espoir d’obtenir des résultats plus ambitieux ou encore à proposer des alternatives radicales au modèle de développement dominant. Ces deux approches institutionnelles ou alternatives sont à la fois divergentes et complémentaires, puisque de nombreuses organisations jouent sur les deux tableaux et que la frontière entre Sommet et Contre-sommet n’est pas toujours évidente. Elles renvoient néanmoins à un dilemme irrésolu pour cette société civile mondiale quant à la stratégie à adopter vis-à-vis des institutions nationales et internationales.

La société civile dans la gouvernance globale de l’environnement : un bilan mitigé

L’entrée à Rio92 d’une société civile mondiale, alors en gestation, dans le jeu international, avait représenté une étape fondamentale. Vingt ans après l’arrivée en force de la société civile dans la gouvernance globale de l’environnement et du développement, son institutionnalisation pose différentes questions quant aux stratégies à adopter (participation officielle, contournement via lobbying-professionnalisation, radicalisation critique) pour les mobilisations collectives. Si l’institutionnalisation présente l’avantage d’un accès privilégié aux ressources financières et politiques ainsi qu’une chance de peser à un niveau structurel et fonctionnel, elle présente le risque considérable d’instrumentalisation, de cooptation ou de neutralisation critique. Quant à la stratégie alternative, elle semble ouvrir des marges de manœuvre et de créativité non négligeables, mais peut également se traduire par des déconnexions des enjeux politiques ou le repli sur le local.

Si le bilan de la participation semble très mitigé, certaines évolutions sont en cours. D’abord au travers d’une réforme des Major Groups (voir les agendas des Sustaibable Development Goals / Millenium Development Goals) avec de nouveaux découpages et de nouveaux groupes qui devraient permettre de reconfigurer et relancer l’activité de ces entités. Ensuite, une séparation plus franche entre, d’un côté, les organisations de la société civile et, de l’autre, les organisations du secteur privé devrait aussi permettre de mieux identifier les points de clivages et les rapports de force. Enfin, face à la difficulté d’influer sur la marche du monde et aux bilans mitigés de leurs actions, il semble que bon nombre d’acteurs de la société civile souhaitent désormais se repositionner et qu’une réflexion importante soit portée sur lesnouveaux discours et les nouvelles modalités d’action à mettre en place (c’est du moins ce qui est apparu dans les réunions auxquelles nous avons assisté à Rio+20). Les mobilisations et les actions qui se préparent autour des grandes conférences internationales de la fin de 2015 (Conférence sur le climat à Paris et lancement des objectifs du développement durable lors de l’Assemblée générale de l’ONU) seront sans nul doute un bon moyen pour évaluer si ces aspirations se traduisent par une participation plus profonde des acteurs de la société civile sur le cadrage et les orientations des questions de développement et d’environnement.