Qualité de la participation

Mesurer la qualité de la participation

L’enjeu de la qualité des processus délibératifs est apparue en même temps que se développaient les instruments et dispositifs de participation du public. Les promoteurs du modèle le plus ancien de mini-public, la Planungszelle allemande, cherchaient dès l’invention du modèle en 1973 à établir des critères précis et mesurables permettant d’assurer une qualité maximale au processus (Dienel, 1975). Une discussion académique plus large sur le sujet ne s’est toutefois développée qu’au milieu des années 1990 (voir en particulier Fiorino, 1990 ; Renn, Wiedemann, et al., 1995 ; Rowe et Frewer, 2000), avant de s’assoupir puis de lentement renaître à partir de 2005 sous l’impulsion des praticiens de la démocratie participative et des pouvoirs publics, en quête de critères clairs leur permettant d’évaluer leur action. On peut différencier quatre séries de critères.

L’inclusion

Le terme d’inclusion désigne la participation égale de tous les citoyens à la politique dans un régime démocratique, et il peut se comprendre de manière quantitative ou qualitative. Dans le premier cas, l’inclusion croît avec le nombre de personnes prenant part au processus. Plus le nombre de participants sera grand, plus le processus sera réussi ; Il en irait ainsi d’un référendum auquel 100 % des inscrits participeraient. L’inclusion qualitative vise le recueil d’un maximum d’avis différents sur le problème traité et la prise en compte de l’ensemble des intérêts et compétences en présence. C’est le sens du recrutement par tirage au sort des participants aux mini-publics par exemple qui permet de rassembler des personnes venant d’horizons divers. Mais les citoyens ne sont pas les seuls à devoir être pris en compte dans ce type d’inclusion, et on cherche généralement à impliquer trois autres groupes d’acteurs : les pouvoirs publics (représentés par l’administration et les élus), les intérêts organisés (tels que la société civile ou les intérêts économiques) et enfin le groupe plus diffus des experts.
L’inclusion se mesure en outre par la capacité du processus à offrir un rôle intéressant aux participants : on peut alors mesurer le degré de pouvoirs qui leur est dévolu, s’intéresser à la symbolique et à l’esthétique mais aussi au caractère social et convivial des démarches. Une Landsgemeinde suisse, durant laquelle les citoyens se réunissent sur la place du village pour voter leurs lois avant de partager un banquet semble remplir ces critères mieux qu’une réunion d’écoute sélective, un vendredi soir dans une salle froide et humide.

La pertinence

La qualité de la participation se mesure grandement à ses effets c’est pourquoi il est important de mesurer l’efficacité du processus c’est-à-dire ses conséquences non seulement sur la politique – et plus concrètement les politiques publiques – mais aussi sur la sphère publique c’est-à-dire sur le débat public et médiatique. Plus un processus a d’effets concrets, plus il est présent dans les esprits et plus il a de probabilité d’être ressenti comme légitime par l’ensemble de la population. Un processus pertinent est aussi celui qui est adapté, qui met en relation les objectifs et les instruments par le biais d’une opération d’appariement : un référendum n’est pas pertinent sur chaque mesure à prendre. À l’inverse, faire ratifier une constitution par un jury citoyen permettrait certes d’obtenir une décision informée, mais sans une inclusion quantitative nécessaire. Enfin, la pertinence c’est aussi l’efficience, c’est-à-dire une prise en compte du rapport entre coûts financiers et bénéfices en termes de décision.

La délibération

Une participation de qualité demande souvent la tenue d’une phase de délibération. Si celle-ci a lieu, il faut que les conditions de la bonne délibération soient respectées. Ce qui signifie dans un premier temps qu’une information suffisante est fournie aux participants et/ou que ceux-ci mettent en commun les informations dont ils disposent afin de créer un socle commun. Ensuite la délibération nécessite une phase de débat c’est-à-dire de présentation des arguments et de construction des désaccords : quelles sont les opinions, intérêts et besoins en présence ? La mise à plat de ces éléments permet d’entrer dans le dialogue qui est un moment d’échange sur les arguments. Enfin, la délibération de qualité ne se limite pas à un échange, aussi intéressant soit-il : elle vise la production d’un résultat. Celui-ci s’obtient la plupart du temps par le biais d’une phase d’agrégation des opinions prenant la forme d’un vote, consensuel ou majoritaire, public ou secret, panaché ou non. Le résultat quant à lui peut être un rapport reprenant les arguments et leurs justifications (avis citoyen lors d’un jury citoyen par exemple), une proposition de décision (proposition de question de référendum) ou une décision (vote sur la question référendaire).

L’équité

Les démarches participatives sont de meilleure qualité quand elles bénéficient d’un degré important d’équité, de juste traitement des acteurs. Pour ce faire, il faut tout d’abord que le processus fasse preuve de transparence c’est-à-dire qu’il soit documenté, et que cette documentation soit accessible à qui désire la voir (par exemple par le biais de systèmes open data et par la traduction en langage facile). L’équité demande en outre que le dispositif soit réflexif : il doit au minimum permettre aux participants de parler sur la procédure et d’influencer l’agenda. Il doit aussi pouvoir laisser ou encourager l’émergence d’une démarche ascendante plutôt que descendante. La réflexivité demande en outre la tenue d’une évaluation, soit par les participants soit externe. L’équité d’un processus participatif nécessite la présence d’un tiers-neutre qui s’intéresse principalement au respect de la qualité du processus (une sorte de gestion de la qualité participative à l’instar de ce qui se fait pour des produits industriels). Ce rôle peut selon les besoins et les cas être assumé par les participants eux-mêmes ou au contraire prendre la forme d’un accompagnement professionnel (« méthodologues », spécialistes de l’animation, etc.). Un dernier critère d’équité concerne la soutenabilité du processus c’est-à-dire d’un côté la prise en compte des générations futures et de l’autre l’intérêt porté à la capacitation des citoyens par le biais de la participation (empowerment).

Des critères en discussion

Les critères de qualité ainsi présentés ne sont ni unanimes, ni à l’épreuve des critiques. Tout d’abord bien sûr, le nombre et la définition exacte des critères est en perpétuelle discussion : si l’on reprend le dernier critère, celui de l’empowerment, la question se pose : une démarche participative doit-elle vraiment faire œuvre d’éducation civique ? Ne vaut-il mieux pas qu’elle se concentre sur la production d’un résultat précis ? Ensuite, il semble impossible de remplir l’ensemble des critères de manière simultanée. On ne peut à la fois atteindre une inclusion quantitative et qualitative, on ne peut pousser à fond la délibération sans perdre la force de l’agrégation et un processus fortement médiatique se fait au détriment de la maîtrise des coûts. Une troisième controverse sur ces critères tourne assez logiquement autour de leur contenu normatif : une Landsgemeinde, pour reprendre cet exemple, n’est plus inclusive qu’un jury citoyen que si l’idéal démocratique qui se cache derrière le critère est celui de la démocratie directe face-to-face et que si l’on considère le vote sans délibération comme une forme adéquate de formation de l’opinion. Derrière le critère d’efficience se cacherait ainsi une idéologie managériale néo-libérale, visant à réduire les coûts de la participation, etc. 

Les critères de qualité de la participation ne permettent donc pas de définir une procédure idéale, empirique, neutre idéologiquement. Mais ils sont un guide précieux, un compas pour la pratique, afin de mettre en place des processus adaptés aux besoins. Ils sont aussi un pas vers la standardisation des processus de participation, signe peut-être que ces derniers entrent dans la normalité et atteignent progressivement une certaine maturité.