Projet urbain participatif

Employée initialement dans le domaine de l’architecture, la notion de « projet » signifie par son étymologie latine projicio, « jeter vers l’avant », intégrant d’emblée une double dimension spatiale et temporelle. Au cours du XV^ème siècle, elle prend les formes « pourject » et « project » et consacre à la fois la distinction et l’articulation entre conception et réalisation. Le projet suppose une anticipation cognitive, et pour la traduire, un effort de rationalisation et une instrumentation.

Dans les années 1960, il est mobilisé par des théoriciens des organisations pour désigner un processus articulant la définition d’intentions, des objectifs et des moyens, à travers une suite de prises de décision. Dans les années 1980, le recours aux « appels à projet » est devenu un mode de management généralisé des organisations et des politiques publiques (Idt, 2020), mettant sans cesse en tension, dans le domaine de la fabrique urbaine, prise en compte de l’existant et velléité d’innovation. Jean-Pierre Boutinet (1990) décrit le projet d’aménagement spatial comme « une activité collective de maîtrise progressive un espace donné pour le domestiquer, le rendre habitable » avec quatre attributs : la négociation permanente entre les parties prenantes ; le temps avec ses délais et son horizon indéterminé ; l’espace avec l’identification de contraintes et de possibles ; les moyens disponibles ou à mobiliser, notamment financiers. Équivalent français du terme anglo-saxon « urban design », le projet urbain s’inscrit dans le fonctionnement des collectivités territoriales : il est le produit d’une décision politique.

 L’« urbain » concerne une diversité d’expériences de l’espace qui peuvent s’appliquer aujourd’hui aussi au monde rural (Choay, 1994). Il procède de modes de production économique et de modes de vie donnant lieu à des interactions sociales intenses, Le projet urbain concourt à leur émergence et à leur développement. Il désigne une démarche volontariste et collective impliquant une pluralité d’acteurs. Pour autant, sa dimension participative ne va pas de soi. Bien qu’encouragée par tout un ensemble d’injonctions réglementaires à partir de la fin des années 1990, elle a rarement été mise en œuvre. De ce fait elle a peu attiré l’attention des chercheurs qui se sont intéressés à la notion de projet urbain jusqu’au milieu des années 2000.

Des citoyens longtemps ignorés dans les processus de transformation urbaine

Le recours à la notion de « projet urbain » s’est généralisée en France, à partir des années 1980, par opposition à l’urbanisme normatif, standardisé et centralisé des « plans d’aménagements » des décennies précédentes. Elle fait référence à une nouvelle manière de fabriquer la ville, plus locale, contextuelle et où le processus prend le pas sur la production elle-même. Elle n’en demeure pas moins polysémique. Une nouvelle génération d’architectes-urbanistes français la mobilise comme une démarche ancrée dans la morphogénèse des lieux. À partir des années 1990, les maires l’utilisent « à tout va » (Ingallina, 2008). Les pouvoirs publics l’entendent comme l’expression d’un projet politique tandis que les aménageurs, les investisseurs et les techniciens de la construction s’attachent à sa dimension opérationnelle et matérielle, cadrée par des procédures et des réglementations. Trois approches de la notion de projet urbain peuvent ainsi être mises en exergue (Charles, 2023) : l’approche typo-morphologique, l’approche socio-politique et l’approche urbanistique à l’échelle plus opérationnelle. Or quelles que soient les perspectives qu’ils adoptent, les travaux de recherche, à quelques exceptions près, abordent peu ou pas le statut et la place des habitants dans le projet urbain, jusqu’à la fin de la décennie 2000.

La première approche, « typo-morphologique » du projet urbain est issue de l’architecture italienne des années 1960 : elle combine l’étude de la morphologie urbaine et celle de la typologie architecturale. Les architectes français inspirés par certains de leurs homologues italiens en rupture avec le courant rationaliste du Mouvement moderne qui avait fait de la table rase un principe cardinal, plébiscitent la notion comme une démarche ancrée dans la morphogénèse des lieux. Envisagé par les architectes à travers une dimension essentiellement spatiale voire formelle, il ne repose pas sur l’exercice de « programmation » : un travail d’identification et de définition d’une demande politique et sociale. L’expérience de la piétonnisation de Bologne, en Italie, au milieu des années 1960 a été une des premières tentatives avec le plan guide de Barcelone par Bohigas, de s’extraire de l’urbanisme fonctionnaliste en articulant au projet urbain des démarches participatives (Tomas, 1998). Malgré la diffusion de ces modèles européens, en France seul l’architecte-urbaniste Christian Devillers (1994) qui s’est intéressé au début des années 1970 aux structures de correspondance formelles et constructives évoque l’importance de prendre en compte les problématiques d’usages dans le travail de conception. Bien qu’il décrit que la finalité du projet urbain est de « rendre l’espace à l’usage » (Devillers et Riboulet, 1994, 2 : 17), il ne préconise pas un principe de participation citoyenne.

Une deuxième approche « économique et socio-politique » du projet urbain, qui s’est dessinée dès les années 1970, s’intéresse davantage à l’exercice du pouvoir et aux systèmes d’acteurs. Elle repose tout d’abord sur une analyse des modes de production issus de l’économie capitaliste mais aussi sur celle des relations de pouvoir entre les élus locaux et l’État, avec pour arrière-plan, la décentralisation des compétences. Les chercheurs constatent la perte d’autorité de l’État sur les modalités de transformation des territoires, l’éclatement institutionnel et administratif du pouvoir d’aménager et de construire, un processus de fragmentation des sociétés accompagnant une diversification des modes de vie. Ces observations mènent à la substitution d’un « gouvernement des territoires » à une « gouvernance urbaine » qui suggère un pouvoir partagé entre une pluralité d’acteurs publics, privés et associatifs (Arab, 2004) sans toutefois y inclure l’habitant. Cette approche se focalise principalement sur des exemples de projet urbains dans des grandes villes telles que Bilbao, San Francisco ou Manchester (Pinson, 2006). Ainsi, dans le domaine de l’urbain, des chercheurs comme Claudette Lafaye dénoncent « l’exigence démocratique » comme le « talon d’Achille des réflexions sur la gouvernance urbaine » (Lafaye, 2001 : 60).

Une troisième catégorie de recherches appréhende à partir de la fin des années 1990, le projet sous un angle davantage « opérationnel » en s’intéressant à son ingénierie. Bien que la notion de projet urbain y soit présentée comme une démarche collective où le maître d’ouvrage urbain doit gérer une concertation entre les partenaires, l’habitant n’y est pas considéré comme un acteur potentiel : le terme « coproduction » est envisagé sous l’angle de la coopération des acteurs principalement publics/privés (Arab, 2004). Seules quelques recherches portant sur les opérations de renouvellement ou de rénovation urbaine abordent clairement le sujet, pour finalement constater la très faible implication des habitants dans les démarches de projet, au-delà des procédures de relogement. Analysant le projet urbain selon une approche négociée, Michel Callon puis Gilles Novarina évoquent en filigrane le « désir d’impliquer le plus grand nombre (qui) conduit à rechercher de nouveaux rapports entre décideurs politiques, experts professionnels et habitants » (2000 : 178). Cette approche du projet urbain, mobilisant les habitants, reste essentiellement théorique. Il faut, en effet, attendre l’intégration dans les politiques urbaines des collectivités des principes de développement durable, notamment à la suite du Grenelle de l’Environnement, pour que l’habitant soit considéré comme un acteur à part entière des démarches de projet urbain. La participation citoyenne mobilise depuis, de manière plus systématique, l’attention des chercheurs comme celle des praticiens (Verdier et Gautry 2009), mais demeure principalement abordée sous des angles très spécifiques : l’ « urbanisme temporaire » (Arab, 2021), les « tiers-lieux » (Landon, 2022), la question du genre (Raibaud, 2015) ou encore l’ « innovation» (Arab et Vivant, 2018).

L’émergence de la figure de l’habitant dans la fabrique de la ville durable : des ingénieries de projet à reconfigurer

La résurgence de la figure de l’habitant, à la fois comme usager et citoyen, acteur de la fabrication de son cadre de vie, s’explique dans le champ de l’urbanisme, par l’importance prise par les enjeux du développement durable qui positionnent les démarches participatives au cœur de nombreux débats sur l’aménagement. Depuis le début des années 2000, les démarches participatives ne procèdent de nouveau plus seulement d’une réponse à une injonction réglementaire, ou de contestation de projets urbains peu mis en débat. Elles relèvent aussi de prises d’initiatives émanant de mouvements spontanés de porteurs de micro-projets ou de projets urbains ou architecturaux, en lien notamment avec des enjeux de développement durable considérés dans toute leur transversalité (Zetlaoui-Léger et al., 2013). Le processus de conception urbaine se traduit par un système d’acteurs avec des jeux de pouvoir reposant sur l’existence de zones d’incertitude : l’acteur qui sait détient un pouvoir sur les autres. Les tensions et incertitudes inhérentes au projet urbain participatif concernent tous les aspects de l’action collective : « les acteurs, les métiers à mobiliser, les solutions à adopter, les outils à utiliser et les objectifs à atteindre » (Foucault, Lasida et Pinheiro-Croisel, 2012 : 299). Le modèle hiérarchique habituel de conception et décision est progressivement remis en cause au profit d’un modèle censé être plus négocié : la gestion des tensions et des incertitudes devient propice à un renouvellement de l’exercice des métiers mobilisés. Ce changement de paradigme implique une profonde mutation des pratiques aussi bien des professionnels de l’aménagement que des élus locaux. Or, certains chercheurs notaient à cette époque, un déficit de réflexions sur les acteurs et les processus qui gouvernent les projets urbains (Roncayolo, 2000). En effet, les recherches en urbanisme peinent ainsi à restituer des cas de projets urbains participatifs jusqu’en 2008-2010, à la fois parce qu’ils sont extrêmement rares, mais aussi parce que le sujet intéresse manifestement peu de chercheurs. À partir de cette période cependant, les enjeux écologiques qui traversent les opérations d’aménagements urbains, à travers des programmes nationaux comme ceux portant sur les écoquartiers, invitent à faire de l’habitant une véritable partie prenante : les projets d’habitat participatif en font même un vecteur d’innovation… Même si les travaux de recherche sur le développement durable et la participation (Zetlaoui-Léger et al., 2013) témoignent d’une portée encore faible des intentions et expérimentations mises en œuvre - qui se limitent en général aux espaces publics -, on constate un changement d’attitude dans la manière d’envisager la place de l’habitant dans le projet urbain, et un plus grand intérêt des chercheurs en urbanisme pour ce sujet.

Alors que la question des profils des habitants, de leurs positionnements et de leurs attendus vis-à-vis de la participation ont fait l’objet de très nombreux travaux depuis une vingtaine d’années, les recherches portant sur les parties prenantes inhérentes au projet urbain participatif (professionnels, élus et techniciens) sont plus récentes. Ces travaux se sont d’abord focalisés sur l’émergence d’expertises et de métiers spécialisés en ingénierie de la concertation ou participation. Encore rares sont ceux s’intéressant à la façon dont les acteurs du projets urbain, tels que les concepteurs (Leonet, 2018 ; Gardesse, 2011) ou les élus (Charles, 2020), s’organisent face à l’impératif participatif. Pourtant dès 2015, les résultats du programme de recherche « Concertation Décision Environnement » sur la mise en œuvre des premiers projets d’écoquartiers français montrent la manière dont l’irruption de la figure de l’habitant dans la fabrication même du projet, conduit à une reconfiguration des ingénieries de projet du côté de la maîtrise d’ouvrage lorsque la participation dépasse le stade consultatif. Les démarches deviennent non seulement davantage intersectorielles, mais elles supposent l’implication conjointe et permanente d’un acteur politique aux côtés d’un chef de projet technique. On note alors aussi que l’implication des habitants s’opère en premier lieu à travers la programmation des activités et usages futurs des espaces. Ces résultats ont conduit ces dernières années, aussi bien le ministère de la Cohésion des Territoires dans le cadre de la démarche de labellisation des écoquartiers, que la Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques dans son activité de conseil auprès des collectivités, à inviter les maîtres d’ouvrage à bien identifier et structurer l’activité de programmation, tout en insistant sur son articulation avec le travail de la maîtrise d’œuvre urbaine. Elle défend ainsi une activité de programmation continue, portant dans la durée, les objectifs de la maîtrise d’ouvrage qui se précisent au fur et à mesure et la participation citoyenne. Dix ans après la publication d’un des livres emblématiques sur la maîtrise d’ouvrage urbaine qui fait de la participation citoyenne un sujet relativement périphérique (Frébault, 2005), l’importance de cette question est explicitement affirmée par le guide de la MIQCP associant représentants de l’État, chercheurs et praticiens (Chotteau, Zetlaoui-Léger et Meunier, 2015) : les habitants apparaissent comme faisant partie de la « collectivité » comprise dans un sens élargi et non pas limité à la maîtrise d’ouvrage réglementaire. De même, l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (2016) s’est saisie de cette question en publiant un guide sur le projet urbain durable qui associe la participation à des problématiques de développement durable. S’il n’existe pas de recette « toute faite », des grands principes, issus de quinze années de recherche (Zetlaoui-Léger et al., 2013), y ont été mis en exergue afin d’accompagner les acteurs dans la mise en œuvre d’un projet urbain participatif (et de participer à son évaluation) : l’intégration des dispositifs participatifs au processus de projet, la continuité/temporalité, la transparence (ou « publicité »), l’inclusion, l’égalité, l’argumentation.

***

La transition de « l’urbanisme de plan », en grande partie orchestrée par l’État central ou déconcentré, à un « urbanisme de projet » d’initiative locale au cours des années 1980 et 1990, a progressivement conduit les professionnels de l’urbain à s’adapter à de nouvelles logiques décisionnelles sans pour autant y conférer un rôle actif à l’habitant. Marqué par un modèle de relations très hiérarchiques avec des acteurs déterminés et établis, le projet urbain s’organise à partir de dispositifs plus négociés intégrant une diversité d’acteurs mais délaissant la figure du citoyen comme acteur à part entière jusqu’au début des années 2000. Dans ce nouveau contexte, les acteurs sont variés, leurs compétences évoluent : l’important n’est pas tant la technique que les médiations qu’ils établissent entre eux. Dans son acception théorisée, le modèle entraîne une coordination de l’action et le projet urbain s’aborde sous un angle itératif. Ce système est fondé sur une contractualisation qui fonctionne grâce à la confiance et à la connaissance mutuelle des acteurs, et à une importante communication puisqu’il évolue au cours des discussions. Dans la réalité, on constate encore aujourd’hui que les négociations dans le projet urbain s’opèrent surtout entre financeurs d’une part, et les structures techniques qui les représentent d’autre part. Les études scientifiques s’accordent sur l’importance des savoirs-citoyens en urbanisme (Nez, 2014) mais les recherches montrent que ceux-ci sont peu exploités : les 3/4 des projets urbains, pourtant portés par de fortes ambitions en termes de développement durable et en principe de participation, ne dépassent pas le stade consultatif (Jodelle Zetlaoui-Léger et al., 2013). L’habitant n’y contribue pas, sauf éventuellement en cas de contentieux avec des associations, des propriétaires… Au regard du cadre réglementaire qui laisse les maîtres d’ouvrage libres des modalités d’implication des habitants, le projet urbain peine à s’accorder avec l’adjectif « participatif ». Il reste encore trop fréquemment une démarche collective de la fabrication de la ville articulant élus, techniciens et professionnels ; mais où l’habitant reste peu impliqué et n’est souvent même pas envisagé comme un acteur potentiel.