Professionnalisation

La multiplication des dispositifs participatifs s’est accompagnée depuis les années 1990 de la consolidation d’un groupe professionnel spécialisé sur le thème de la participation. Il est aujourd’hui largement admis qu’organiser la participation des citoyen·nes est une affaire de professionnel·les, et cela même si nombre d’acteur·rices présents dans ce champ se considèrent aussi comme des « militants » de la démocratie (Carrel, 2013). Ces professionnel·les n’ont pas seulement accompagné l’émergence d’une norme participative, ils ont aussi très largement contribué à la façonner (Mazeaud et Nonjon, 2018). Cette professionnalisation de la participation est d’ailleurs loin de caractériser le seul territoire français. Elle constitue de ce point de vue l’un des signes les plus tangibles du développement et de l’institutionnalisation des politiques participatives dans de très nombreux pays (Bherer, Gauthier et Simard, 2017). Elle s’est traduite d’une part par la consolidation d’une expertise dédiée, entendue ici au sens du développement de savoirs, savoir-faire et de formations initiales ou continues plus ou moins spécialisés sur ce domaine. D’autre part, elle a accompagné le développement d’un marché de l’expertise participative tant du point de vue métaphorique (on pense ici au jeu d’offres et de demandes) que du point de vue marchand (structuration d’un marché du conseil en participation, rationalisation des coûts des prestations, etc.). Si ce mouvement a eu sans aucun doute des effets vertueux notamment sur la qualité des procédures, la professionnalisation a aussi des effets pour partie non contrôlés et sans doute encore trop peu débattus, qui peuvent appauvrir la portée politique de la démocratie participative, notamment une tendance à la surenchère procédurale et à la standardisation.

La participation, une affaire de professionnel·les

Il est désormais admis qu’organiser la participation des citoyen·nes ne s’improvise pas : c’est une affaire de professionnel·les. Cette acceptation n’a pourtant rien de mécanique et de linéaire. Schématiquement en France, on peut dégager trois grandes périodes pour éclairer les dynamiques de professionnalisation. Au début des années 1960-1970 les revendications sont principalement portées par des militant·es associatifs et articulées à une contestation du pouvoir dans l’espace des luttes urbaines, des mobilisations écologiques et de la critique de la bureaucratie. Puis au début des années 1980, la participation des citoyen·nes est captée par les nouvelles politiques de la ville et de la décentralisation. Elle est, à ce titre, organisée par les pouvoirs publics, avec le soutien de consultant·es. La seconde période (1990-2000) est caractérisée par l’inflation de dispositifs participatifs (répondant à la fois à des obligations légales ou produits du volontarisme d’élu·es locaux). Elle marque la consolidation du marché de la démocratie participative et l’avènement concomitant d’un gouvernement de et par la participation. La période actuelle enfin (depuis 2010) demeure plus ambivalente. La démocratie participative semble confrontée aux contradictions produites par cette histoire entre une version désormais routinisée de l’action publique et (ré)émergence d’une version plus militante et conflictuelle.

Ce caractère cyclique a produit une accumulation. Aux dispositifs des années 1970 (les ateliers d’urbanisme, les comités de quartiers, les commissions extra-municipales, etc.) s’ajoutent ceux des années 1980-1990 (les conseils d’enfants, les conseils de quartiers, les forums en ligne des premières « villes internet », etc.) puis des années 2000 (les jurys citoyens, les budgets participatifs en ligne, etc.) formant ainsi par sédimentation une mosaïque de dispositifs, d’outils et de pratiques. Sur le terrain des savoirs et des savoir-faire, depuis le début des années 2000, on observe une professionnalisation plus intense des formationset une augmentation du nombre d’espaces de socialisation professionnelle dédiés à ces spécialistes de la participation que ce soient à un niveau national ou à un niveau local. Ces mécanismes ont largement renforcé la codification de leurs activités et imposé l’idée que la démocratie participative ne peut s’organiser sans ingénierie. Des filières universitaires spécifiques se sont ainsi créées sur le créneau de la participation, comme par exemple le master « ingénierie de la concertation » de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Les manifestations professionnelles consacrées à la participation ou à la promotion de savoir-faire ne cessent aussi de se développer depuis les années 1990. On peut également noter que les administrations organisent de plus en plus fréquemment des programmes de formation continue à destination des agent·es publics. Ces formations des agent·es publics étant elles-mêmes organisées par des professionnel·les de la participation, œuvrant sur le secteur du conseil privé aux collectivités, elles consolident le cercle vertueux de la commande publique participative et in fine de l’existence de ces professionnel·les. Ainsi, la démocratie participative a désormais ses formations, ses réseaux professionnels, ses guides méthodologiques, ses trophées, qui sont autant de marqueurs et de vecteurs des « bonnes pratiques » dignes d’être suivies. La conséquence en est que, comme les professionnel·les aiment à le rappeler, aujourd’hui ce ne sont pas les outils qui manquent pour bien faire participer, c’est la volonté politique. Les gouvernant·es ont en effet à leur disposition de nombreux outils participatifs, et, en abaissant les coûts de l’expérimentation, cette disponibilité accélère leur diffusion.

La nébuleuse participative : spéciali sation et diffusion

Même s’ils partagent de nombreux savoirs et savoir-faire, les professionnel·les de la participation constituent un groupe professionnel hétérogène. Sur le créneau de la participation, on retrouve ainsi une nébuleuse d’acteur·rices aux profils variés : anciens travailleur·euses sociaux ou chef·fes de projet politique de la ville, architectes, urbanistes, conseiller·es en management, marketing, consultant·es-chercheur·euses, etc.). Pour bien comprendre les dynamiques de professionnalisation en cours sur ce secteur, on doit garder en tête deux dimensions. Premièrement, au sein de ce groupe, et même si les circulations sont fréquentes, il convient de distinguer les agent·es publics de la participation des acteur·rices privés exerçant une activité de conseil et de prestation de services. Deuxièmement, il faut prendre en compte que, dans le secteur public comme dans le secteur privé, l’expertise participative s’est diffusée selon un double processus de spécialisation et de diversification.

L’une des caractéristiques les plus tangibles de l’institutionnalisation de la participation est la diffusion et la consolidation d’une expertise participative au sein des administrations. Des agent·es publics en charge de politiques variées (environnement, urbanisme, action sociale, etc.) ont développé des compétences participatives. Surtout, à partir des années 2000, on a vu apparaître des agent·es et des services dédiés à l’organisation de la participation citoyenne dans les administrations, notamment dans les collectivités territoriales ; cela en France comme ailleurs dans le monde (Bottin et Mazeaud, 2022). Ainsi, en France, même s’ils sont difficiles à quantifier, ce sont sans doute plusieurs milliers d’agent·es publics dont la participation est le cœur de métier. Au sein de l’appareil d’État également, des agent·es publics ont désormais pour fonction d’accompagner la mise en œuvre des dispositifs participatifs au sein des différents ministères. On peut citer ici notamment la création en 2019 du « Centre interministériel de la participation citoyenne » au sein de la Direction Interministérielle de la Transformation Publique (DITP), ou encore la formalisation d’un pôle Participation au sein du Cerema à partir des années 2020.

Cette diffusion d’une expertise participative au sein des administrations s’est accompagnée d’un fort développement du marché du conseil en participation. Sur un plan économique, ce marché est largement structuré par la commande publique locale qui représente sans doute près de 80% du nombre des marchés. Il est très segmenté (marchés du débat public / marchés de la concertation en urbanisme / marchés des civic tech etc.) et les montants, comme le contenu des prestations, varient fortement de quelques milliers d’euros pour un marché de concertation sur un plan local d’urbanisme à plusieurs millions d’euros pour les marchés récemment passés par la DITP avec quelques cabinets issus du conseil en management. Enfin, à l’image de l’apparition sur ce marché du conseil en participation des grands cabinets du conseil de l’Etat ce marché est dynamique et concurrentiel. On y retrouve des professionnel·les aux profils divers (éducation populaire, communication, urbanisme, conduite du changement, etc.) dont le rapport à la participation citoyenne est très variable : si certains y voient une opportunité de changer la ville et la vie, d’autres y voient d’abord une opportunité pour diversifier leurs activités. Les structures d’activités sont tout aussi disparates : association, Sociétés coopératives et participatives (SCOP), cabinet de conseils, agence de communication. La part de l’activité professionnelle consacrée à la thématique particulière de la participation est, elle aussi, très inégale. Il est ainsi possible d’identifier des acteur·rices travaillant exclusivement à la promotion et à l’animation de la participation, ce champ d’activités devenant quasiment leur seule source de revenu alors que d’autres acteur·rices continuent d’exercer leur métier d’origine et proposent d’endosser ce rôle de professionnel·le de manière plus ponctuelle, le temps de la commande publique participative.

Professionnalisation et standardisation

La qualité procédurale des processus participatifs s’est considérablement améliorée. Les procédures sont désormais largement standardisées, conçues et animées selon des savoirs et des savoir-faire bien établis, par des professionnel·les formés à cet effet. Le développement des méthodes d’animation favorisant une prise de parole équitable, l’usage du tirage au sort pour favoriser l’inclusion de celles et ceux qui se tiennent traditionnellement à distance de la vie politique en sont autant d’exemples. La création de la figure du « garant de la concertation » par la Commission nationale du débat public (CNDP) est à ce titre particulièrement significative de l’élévation du niveau d’exigence procédurale en matière participative. Toutefois ce processus de professionnalisation a aussi ses effets pervers. Les dynamiques concurrentielles propres au marché de la démocratie participative - le marché politique et le marché de l’expertise participative - constituent un puissant moteur de son institutionnalisation. En effet, les processus d’imitation et de différenciation alimentent la diffusion des dispositifs participatifs : plus un dispositif est dans l’ère du temps, plus il est coûteux de ne pas l’imiter, et plus un dispositif est dans l’ère du temps, plus il est nécessaire de tenter de s’en démarquer pour préserver son avantage concurrentiel (tant sur un plan politique qu’économique). En revanche, ces mêmes processus contribuent aussi paradoxalement à vider la participation de sa dimension politique.

Tout d’abord, le développement d’une expertise participative favorise la disponibilité des outils au point de permettre le développement d’une offre de participation en kit – pensons notamment aux plateformes de budgets participatifs proposées par plusieurs prestataires de la civic tech - qui souligne à quel point la démocratie participative n’est pas, ou n’est plus, une alternative politique, mais un standard de l’action publique. Les méthodologies participatives, souvent commercialisées et constamment évaluées, comparées, sophistiquées, risquent de ce point de vue de créer des effets de mode et des tendances totalement déconnectées de leurs effets concrets et de leur peu d’audience dans la population.

Ensuite, la consolidation d’un marché de la démocratie participative s’est accompagnée d’une logique de surenchère procédurale destinée à différencier les prestataires mais aussi les commanditaires. Dans ce cas, la communication ne fait pas qu’accompagner les dispositifs participatifs, elle en est une dimension à part entière. Il devient alors difficile de distinguer pratiques participatives et purement communicationnelles. On peut aussi se demander dans quelle mesure les outils participatifs vendus sur le marché de la participation très souvent importés du secteur privé ne risquent pas de se limiter à la circulation d’un discours et de pratiques, emprunts d’une dimension managériale sur la « réalisation de soi », l’« optimisation des capacités », l’individualisation ou encore la responsabilisation (Lee, 2014). Ces dynamiques risquent de détricoter le caractère collectif des dispositifs et leur capacité à « faire public » et donc à exister dans un rapport de force.

Enfin, et surtout, la diffusion d’une expertise participative au sein des administrations est loin d’avoir produit les effets de transformation attendus. L’une des promesses de la démocratie participative était de renouveler les pratiques de l’administration (faire émerger une administration plus réactive aux besoins et attentes des ressortissant·es, voire de permettre aux citoyen·nes de discuter collectivement de la finalité et des moyens de l’action publique). Or en dépit de leur militantisme et de leurs aspirations à moderniser l’action publique, les agent·es publics de la participation ont progressivement intégré la participation aux routines administratives. Les fiches de poste, les référentiels de compétences, les formations, les guides pratiques dédiés à la participation le démontrent. Cela souligne que les administrations n’ont pas seulement accepté l’impératif participatif, elles l’ont intégré, absorbé et dilué. La démocratie participative a été bureaucratisée (Gourgues, Mazeaud et Nonjon, 2021). Deux mécanismes doivent ici retenir l’attention. Tout d’abord, la mise en œuvre des politiques participatives obéit aux mécanismes de concurrences internes aux administrations classiquement observés et rassemblées sous l’expression « politiques bureaucratiques » : les agent·es dédiés à la participation, fragiles dans leurs rapports aux autres administrations, sont engagés dans des logiques de surenchères procédurales qui favorisent une conception événementielle de la participation, au détriment de tout projet politique. Ensuite, on peut y repérer les mêmes caractéristiques que celles du « nouveau phénomène bureaucratique » (Bezès, 2020) : un phénomène de bureaucratisation organisationnelle et par les nombres. Pour assurer la mise en œuvre et le suivi de la politique participative et favoriser la diffusion de la culture participative au sein de l’administration, les agent·es publics dépensent beaucoup d’énergie à formaliser des règles de l’art, à élaborer des documents de suivi tout comme à quantifier les processus participatifs.