Processus constituant chilien

Un cycle d’action collective long et une explosion sociale inédite

Le 18 octobre 2019 a débuté un intense cycle de mobilisation au Chili qui a duré cinq mois jusqu’à mars 2020, éteint par les mesures sanitaires répondant à l’épidémie de Covid-19 (Alenda, Faure, et Larrouqué 2021). Les demandes qui s’y sont exprimées touchaient d’amples domaines de la vie sociale, unifiés autour du terme de « dignité » (Faure et Maillet 2020). L’explosion sociale a pris diverses formes – désobéissance civile, manifestations massives, performances artistiques, mais aussi pillages de supermarché ou des assauts donnés à des commissariats. Elle a fait l’objet d’une violente répression, causant des dizaines de morts et des centaines de blessés graves. Se mêlent donc différentes formes d’action collectives, dans une gamme très large entre actions pacifiques et actes violents.

Au-delà des manifestations, la participation politique s’est exprimée au travers d’autres mécanismes comme les cabildos et de nouvelles organisations, en général des assemblées auto organisées. Les cabildos s’inscrivent dans une histoire d’instances de participation locale qui remonte à la colonisation espagnole, étant alors équivalents aux mairies ou aux communes. Lors du processus d’indépendance au début du XIXe siècle en Amérique Latine, les cabildos se transforment en conseils ou assemblées de citoyens auto convoqués, en général de notables locaux, qui peuvent révoquer les pouvoirs en place. Par extension, et au fur et à mesure des processus de démocratisation du XXe siècle, les cabildos ont connu un essor dans les années 1960, interrompu par la dictature (1973-1990) du général Pinochet, et sans réelle reprise après le retour à la démocratie (Ureta et al. 2021). À la suite de l’explosion sociale de 2019, de nombreux cabildos sont organisés dans les quartiers pour discuter de la situation et élaborer des demandes ou des propositions de réforme. Une enquête menée par le regroupement d’organisations sociales Unidad Social a comptabilisé 1233 cabildos entre octobre 2019 et janvier 2020 (Unidad Social et al 2022). Ce chiffre laisse notamment de côté des « assemblées auto convoquées », plus expérimentales et ambitieuses, qui se sont aussi développées durant la période (Orellana à paraitre). Ces formes autonomes d’organisation citoyennes reflètent la méfiance des manifestants vis-à-vis des partis politiques et des formes traditionnelles de représentation du pouvoir. Elles expriment en général une recherche d’horizontalité dans l’organisation et le rejet des formes de leadership (Aguilera et al. à paraitre).

Une nouvelle constitution ?

Dans ce bouillonnement, émerge de manière ambivalente l’idée d’une nouvelle Constitution pour remplacer celle de 1980, rédigée sous la dictature et amendée plusieurs fois par la suite, sans remédier à son problème de légitimité d’origine, ni éliminer complètement ses enclaves autoritaires. L’idée de changer de Constitution avait été mise à l’agenda durant les mobilisations étudiantes de 2011-2012, mais elle était portée surtout par un groupe d’experts de gauche, avant d’être inclue dans le programme de campagne de la socialiste Michelle Bachelet en 2013. Durant son mandat (2014-2018) a eu lieu un processus participatif censé mener à une nouvelle Constitution, mais le texte présenté devant le Congrès à quelques jours de la fin de son mandat n’a jamais été discuté. Le processus a cependant installé la pratique des Encuentros Locales Autoconvocados (Rencontres locales auto convoquées) auxquelles ont participé plus de 100000 personnes. Des cabildos ont aussi été organisés au niveau des provinces et des régions (OECD 2017).

En 2019, durant la révolte, alors que le pouvoir peine à comprendre l’ampleur de la situation, des maires sans distinction de couleur politique se coordonnent pour organiser une consultation dans leurs communes respectives, où la réalisation d’une assemblée constituante est l’un des principaux points. Finalement, sous la pression des violences de rue et l’inaction du gouvernement de Sebastián Piñera (2018-2022), avant que ces consultations n’aient eu lieu, des parlementaires et chefs de parti de tous bords signent au milieu de la nuit du 15 novembre un « Accord pour la Paix sociale et une nouvelle Constitution ». Le document établit un itinéraire qui inclut différents moments de participation, en particulier les referendums (plebiscitos) pour valider l’ouverture du processus puis sa ratification, ainsi que l’élection de conventionnels avec le mode de scrutin des élections législatives, qui connaitra par la suite certaines modifications.

La rédaction de la nouvelle constitution et ses divers mécanismes de participation

Lors du referendum qui valide l’ouverture du processus, les options « j’approuve » (apruebo) et « Convention Constitutionnelle » (c’est-à-dire une assemblée intégrée seulement par des citoyens élus) l’emportent largement avec 78% des suffrages exprimés (Escudero et Olivares 2021). Le congrès vote alors de nouvelles dispositions pour l’élection de 155 constituants, qui doivent respecter la parité hommes-femmes, non seulement sur les listes, mais dans les résultats. Il instaure aussi 17 sièges réservés aux peuples autochtones, et facilite la participation des candidats indépendants.

Les organisations sociales, et parfois de simples citoyens, se saisissent de cette opportunité pour se présenter aux élections de mai 2021. Plus de 500000 citoyens parrainent des candidatures (Rozas et al. 2022). Les élections sont très favorables à ces indépendants, qui emportent une majorité des sièges. La droite n’obtient même pas la minorité d’un tiers, qui lui aurait permis d’exercer un veto durant le processus.

La Convention se constitue le 4 juillet 2021 et a un an pour remettre ses travaux, dont neuf mois prévus initialement, avec une extension possible de trois mois, qui sera appliquée. La première phase de travail pour la Convention est la rédaction de son règlement, publié le 13 octobre 2021, dans lequel les mécanismes de participation constituent des enjeux fondamentaux. Des audiences publiques et la possibilité d’initiatives populaires constituantes (Iniciativas Populares Constituyentes) en font partie. Un Secrétariat à la Participation Populaire est établi pour mener à bien ces procédés. La possibilité de referendums résolutifs (plebiscitos dirimentes) – dans les cas où une proposition n’obtiendrait pas la majorité des 2/3 requises pour l’adoption des articles, mais quand même 3/5 des voix - a été vivement débattue, mais est finalement renvoyée à une réforme constitutionnelle dont le congrès ne prendra pas l’initiative.

La délibération constitutionnelle proprement dite a commencé par les audiences publiques auprès de sept commissions thématiques. Plus de 4600 demandes d’audience ont été présentées, inégalement réparties entre les commissions. La commission sur l’Environnement a par exemple reçu plus de 1700 requêtes, et a dû établir un tirage au sort pour finalement donner suite à un tiers d’entre elles. Puis, s’est ouvert le processus de parrainage d’initiatives populaires constituantes jusqu’au 2 février 2022. 2456 initiatives ont été présentées sur la plate-forme digitale de participation citoyenne. 78 ont obtenu les 15000 parrainages requis pour être débattues en commission. Au total, presque un million de personnes (980332) ont voté en ligne, ce qui dénote un engouement certain (en considérant un corps électoral d’environ 15 millions de votants). Ces 78 initiatives ont joué un rôle dans la délibération constitutionnelle, puisque 34 ont été finalement adoptées, et sept partiellement adoptées (Rapport du Secrétariat de Participation Populaire 2022).

Dans le même temps, les conventionnels déposaient leurs propres projets de normes. La délibération a été marquée par des navettes entre les commissions, où l’on votait à la majorité absolue, et les séances plénières, où le seuil était des 2/3. Fin mai 2022, la version « brouillon » (borrador) a été finalisée. Après sa ratification en séance plénière, ce texte a été officiellement remis à la nation et au président Gabriel Boric (2022-2026) le 4 juillet 2022, dans le délai initialement prévu.

La campagne du referendum a été marquée par une forte polarisation des discours, et finalement par une large victoire de l’option « je rejette » (rechazo), dans une élection à la participation historique (85%), due au caractère exceptionnellement obligatoire du vote.

Désir de refondation et improvisation de la participation

Les débuts de la Convention ont montré une intention de refondation, incarnée notamment par l’élection comme présidente Elisa Loncon, une docteure en linguistique mapuche, ainsi que certains secteurs féministes, autochtones et environnementalistes. Cependant, cette ambition initiale s’est réduite, en partie sous l’influence de la majorité des 2/3 requises en séance plénière. Même si la droite avec 37 constituants n’avait pas obtenu une minorité de blocage, les forces sociales-démocrates ont joué un rôle modérateur.

Ce premier moment de refondation, chargé symboliquement, a été accueilli avec enthousiasme au sein d’une partie de la population. Cela s’est traduit par une participation importante aux différents dispositifs mis en place. Toutefois, malgré l’absence d’enquêtes sociologiques globales, il semble que la participation soit restée cantonnée aux segments les plus aisés de la population, et déjà très intéressés par la politique. Les chiffres des parrainages, des candidatures indépendantes et des initiatives, font écho au nombre de participants aux élections primaires des partis politiques par exemple. Il s’agit d’un noyau dur de l’électorat, très informé et impliqué, mais qui s’est finalement peu élargi, ce que la déroute finale a mis en évidence.

L’expérience de la participation durant le processus constituant est donc complexe et ambiguë. Comme on l’a vu précédemment, les instances de participation, informelles et formelles, ont été multiples, mais elles doivent être étudiées autant séparément que prises ensemble. Dans cette perspective globale, elles sont novatrices, mais présentent aussi un caractère désarticulé et inachevé. Par exemple, on peut s’interroger sur la cohérence et l’articulation des différents dispositifs, car les différentes expériences ne s’enchainent pas. Elles sont plutôt des exercices ponctuels, chacun avec ses propres limites. Les cabildos par exemple ont donné lieu à des discussions sur diverses thématiques, mais ils ont souvent constitué une extension du répertoire des stratégies des organisations (Larocque et al., 2021) plutôt que des processus délibératifs proprement dits (Ureta et al. 2021).

Pour les participants, il s’agissait souvent de s’informer sur un sujet, mais il est difficile d’établir un lien entre ces dispositifs et la délibération constitutionnelle en tant que telle. Les failles dans la systématisation – parfois un impensé, parfois réalisées ex post – peuvent être mises sur le compte d’une certaine improvisation, malgré le précédent de 2016 sous le gouvernement Bachelet. En ce sens, les faiblesses des organisations publiques antérieures sur la participation et le fait que le gouvernement du président Piñera (2018-2022) n’ait pas été favorable au processus ont aussi contribué à l’inefficacité de certains dispositifs. Non seulement il n’existe pas au Chili d’organisation équivalente à la Commission nationale du débat public en France par exemple, mais le gouvernement Piñera a limité le budget mis à disposition de la Convention, affectant ainsi son fonctionnement, pour rémunérer les équipes des conventionnels ou les services de communication.

Il est aussi clair a posteriori que toutes les propositions exprimées durant la période non seulement n’ont pas été dument recueillies et inclues dans le processus constituant, mais que des demandes plus classiques liées à la sécurité, à la revalorisation des salaires en plein crise inflationniste, même si elles ne sont pas du ressort de la convention, ont télescopé le travail de la convention, voire que certaines demandes n’ont pas été prises en compte.

Pour ce qui est des dispositifs créés par la Convention, là aussi d’importantes difficultés matérielles sont apparues. La succession rapide des différents procédés ainsi que le rythme vertigineux de travail obligent à rapidement tourner la page et à passer à l’étape suivante. Le temps imparti à chaque processus a aussi mis en tension les différents participants. Le Secrétariat à la participation populaire a dû former des équipes en quelques semaines, puis faire face à des tensions politiques entre les conventionnels qui supervisaient son travail. Par la suite, la difficulté à mettre en œuvre les décisions prises constitue un nouvel obstacle, dans un contexte où la charge de travail des conventionnels est excessive. En effet, les audiences publiques se sont succédé à un rythme effréné, donnant plus l’impression de permettre aux organisations de s’exprimer que d’entrer dans un processus délibératif.

Finalement, tel qu’établi dans l’accord initial de novembre 2019, le referendum qui a clos le processus le 4 septembre 2022 s’est tenu avec un vote obligatoire, ce qui représente un changement important dans la loi électorale. La mobilisation électorale de grande ampleur a dépassé les attentes de tous les acteurs.

Quelle appréciation pour une expérience en suspens ?

Le processus constituant chilien est une expérience complexe qui n’est pas encore arrivée à son terme. On pourra cependant tirer des enseignements de cette étape de la Convention Constitutionnelle pour de futurs processus.

Dans ce chantier pour les sciences sociales, il est probable que les avancées concernent moins les dispositifs de participation en eux-mêmes, dont on a montré les limites, que l’agencement entre la participation citoyenne et la représentation, qui reste une frontière sur laquelle travailler. En effet, les conventionnels ont été rapidement perçus comme une nouvelle élite qui retombait dans les travers de l’ancienne. L’émergence de nouvelles formes de représentations participatives est l’un des principaux enjeux de l’échec de la convention.

Un autre défi est celui du temps, qui a joué contre le processus. L’année initialement établie pour le déroulement de la Convention pouvait sembler raisonnable. Cependant, la charge de travail, liée à l’ampleur des thèmes à traiter, ainsi que le mandat participatif ample, ont obligé à travailler selon des cadences infernales, qui ont limité la délibération en général, et l’impact des mécanismes de participation en particulier. Cela a d’ailleurs joué contre l’image de la Convention, qui n’a pas pu mettre en place la mission de pédagogie et de « réenchantement » démocratique qu’elle semblait initialement destinée à remplir. D’une part l’annulation des semaines territoriales pour pouvoir allonger le temps de discussion est symptomatique, mais aussi le fait que certains des thèmes les plus poussés par la Convention, comme la pluri nationalité ont été peu ou mal expliqués, alors qu’il s’agissait soit d’un sujet peu clair pour la plupart des Chiliens, soit conflictuel pour certaines catégories de la population comme les agriculteurs du sud du pays qui pensaient qu’ils pourraient perdre leurs terres en faveur des peuples autochtones.

Un autre problème est la personnalisation de la représentation, amplifiée par les médias. Non seulement les conflits entre conventionnels, entre les collectifs et avec des acteurs externes ont été accrus par les réseaux sociaux, ce qui a contribué à caricaturer le travail de fond de la Convention, mais certains conventionnels n’ont pas su séparer leur vie publique et leur vie privée d’une manière qui magnifie leur travail. Le retrait d’un conventionnel qui s’était fait passer faussement pour un malade du cancer a aussi en partie discrédité l’organe. Les fake news et les campagnes de terreur en ligne, dont l’étude des stratégies est un enjeu politique et de recherche majeur, ont aussi largement circulé dans les derniers mois du fonctionnement de la Convention et durant la campagne du plébiscite de ratification du 4 septembre 2022, ce qui a participé non seulement à la désinformation des citoyens, mais également à leur perte d’intérêt. L’échec final au référendum ne peut toutefois pas leur être imputé. L’absence de stratégie électorale des forces qui ont dominé la Convention a joué un rôle majeur. L’implication du président Boric en faveur de l’approbation a aussi pu nuire au vote pour le texte, du fait de l’ampleur du vote de rejet, non seulement contre le gouvernement, mais aussi contre une situation économique et sociale très dégradée. Finalement, à aucun moment les débats n’ont été menés en prenant en compte ce qu’impliquait ce retour devant un électorat beaucoup plus large que celui qui a élu les conventionnels. Il s’agit peut-être là du principal enseignement de ce processus à ce stade.