Définition de l'entrée

La non-participation consiste dans le fait de ne pas prendre part à une invitation à participer formulée par une autorité organisatrice. En matière de participation publique, elle est diversement associée à la reproduction des inégalités sociales, au défaut de demande de participation ou au refus explicite de jouer le jeu du fait des insuffisances des procédures participatives.

Pour citer cet article :

Jacquet, V, Petit, G. (2022). Non-participation. In G. Petit, L. Blondiaux, I. Casillo, J.-M. Fourniau, G. Gourgues, S. Hayat, R. Lefebvre, S. Rui, S. Wojcik, & J. Zetlaoui-Léger (Éds.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la Participation, DicoPart (2ème édition). GIS Démocratie et Participation.
https://www.dicopart.fr/non-participation-2022

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Appréhender la non-participation

Cette notice porte sur la non-participation dans les dispositifs de participation publique, c’est-à-dire « l’ensemble des dispositifs institutionnels, officiellement mis en œuvre par les autorités publiques, à toutes échelles, dans le but d’associer tout ou partie d’un public à un échange de la meilleure qualité possible, afin d’en faire des parties prenantes du processus décisionnel dans un secteur déterminé d’action publique » (Gourgues, 2013 : 13). Les exemples les plus standardisés sont les réunions publiques, les jurys citoyens, les conseils citoyens, les budgets participatifs et les mini-publics

En partant de l’existence d’offres de participation publique réelles, et en considérant que la non-participation varie selon un continuum de positions allant de l’apathie à la citoyenneté critique, on perçoit toute la difficulté à en rendre compte, d’un point de vue méthodologique ou conceptuel (comment l’appréhender, la définir ?), avec des implications d’ordre sociologique et politique (comment l’expliquer, et comment y répondre ?).

La non-participation comme phénomène majoritaire et inégalitaire

Un défi pour la recherche : comment prendre la mesure de la non-participation ?

Les dispositifs de participation publique butent sur une limite importante. La majeure partie de la population ne s’investit pas dans ceux-ci. Bien que l’objectif consiste à rassembler l’ensemble des citoyens, les expériences concrètes montrent que seule une minorité des personnes visées se déplace. L’enjeu de mobilisation, en nombre et en variété, est fondamental pour les organisateurs, mais la non-participation demeure un phénomène inévitable : tout le monde ne peut pas participer à tout, partout, tout le temps (Petit, 2022).

En comparant plusieurs cas de budgets participatifs brésiliens dans les années 2000, Wampler montre que la participation ne dépasse pas les 10% de la population (2010). En Allemagne, une étude basée sur 185 budgets participatifs (2006 -2013) indique un taux d’engagement minime d’un 1,3 % de la population (Schneider et Busse, 2019). À l’échelle municipale en France, on observe dans des communes petites ou moyennes, la récurrence du « 1% participatif », comme portion des habitants qui s’engagent dans les démarches participatives institutionnelles (Petit, 2017). Parmi les grandes villes, Paris revendique une part de 4% de la population votant à son budget participatif, dont la moitié en ligne.

Si on peut estimer l’ampleur de la non-participation, il reste difficile d’en saisir les motifs. Ainsi, du point de vue de la population générale, il est impossible de distinguer celles et ceux qui n’ont jamais entendu parler des dispositifs de celles et ceux qui ne désirent pas s’y investir en connaissance de cause. « [La] connaissance des dispositifs reste limitée (…) la démocratie participative n’intéresse qu’un public déjà attentif aux enjeux politiques et qui ne lui est pourtant jamais intégralement acquis » (Gourgues et Sainty, 2019).

La non-participation peut aussi être rapportée à l’absence de demande préalable pour de tels dispositifs. Comme le montrent les études sur le marché de la démocratie participative (Mazeaud et Nonjon, 2018 ; Behrer et al., 2017 ; Lee, 2014), l’organisation de ces expériences résulte de l’initiative conjointe d’agents publics, de prestataires privés et de professionnels de la politique, sans qu’aucune demande concrète n’émane de la société civile pour celles-ci. Dans ce cadre, les dispositifs cherchent continuellement leurs publics, sans toujours le trouver (Gourgues, 2013).

La prise en compte des inégalités sociales pour expliquer la non-participation

Comme pour toute autre forme d’engagement, on peut décrire l’engagement dans les dispositifs participatifs au prisme de variables structurelles (Almond et Verba, 1963 ; Verba et Nie, 1987). La non-participation renvoie à la dynamique de cens caché étudiée dans l’exercice de la démocratie représentative (Gaxie, 1978). Les inégalités socioculturelles renforcent le sentiment d’incompétence politique des groupes les moins dotés et les plus dominés (Bourdieu, 1979). Autrement dit, la différenciation politique renforce les inégalités sociales qui sont à son fondement. Ces inégalités peuvent être différemment décrites en relation avec des systèmes de domination (race, genre, classe…), des hiérarchies sociales (propriété, diplôme, profession, statut familial…) ou des échelles de valeurs locales (ancienneté de résidence, filiation, appartenance associative, statut local…). Le défaut de compétence politique explique l’auto-exclusion du jeu politique et une certaine « démocratisation des inégalités dans la (nouvelle) participation publique » (Lee, McQuarrie et Walker, 2015). Ainsi, tout comme pour les élections, la non-participation aux dispositifs participatifs volontaires s’explique par un défaut d’intégration sociale, de socialisation politique et de sentiment d’autohabilitation.

Certaines ruptures de trajectoire sont parfois observables. Guillaume Petit distingue une participation subjectivement vécue comme « ordinaire » et « extraordinaire » (2014), selon que la réponse à la demande de participation s’inscrive en cohérence avec un parcours d’engagement préalable ou qu’elle recouvre une dimension exceptionnelle par rapport à la trajectoire sociale d’un individu. En tendance, la non-participation est donc d’autant plus le fait d’individus qui ne peuvent pas mobiliser d’expériences préalables similaires qui leur permettent d’appréhender la proposition de participation.

Dès lors, les tentatives de « faire participer » certains publics plus précaires doivent ainsi compenser ces effets structurels à différents niveaux (communication, invitation, aides matérielles, formats des dispositifs) sans jamais pleinement les annuler (Carrel, 2013). Les recherches sur ces expériences ont en effet montré les effets différenciés et inégaux des dispositifs délibératifs selon la position sociale (Carrel, 2006 ; Talpin, 2010 ; Petit, 2017). Selon les formats de participation, les individus sont inégalement en mesure de trouver des points d’accroche permettant de saisir de l’offre de participation, et donc de s’en saisir : engagement syndical, bénévolat associatif, gestion locative ou de co-propriété, management participatif

Compenser la non-participation par le tirage : apports et limites

Pour compenser à la fois la non-participation et la sélectivité sociale, nombreux dispositifs délibératifs ont recours au tirage au sort. Du strict point de vue de la recherche sur les publics des dispositifs, ce procédé offre un avantage heuristique important. Il rend possible l’identification d’un groupe qui refuse explicitement de participer, voire qui motive sa non‑participation.

Ici encore, les recherches qui ont pu avoir accès aux données du recrutement constatent que seule une faible minorité répond favorablement à l’invitation (Fourniau, 2019). Par exemple, les trois assemblées citoyennes sur les réformes électorales, sans doute les expériences les plus discutées dans la littérature internationale, ont montré une tendance quasi similaire avec 7,4 % d’acceptation en Colombie-Britannique, 6,2 % aux Pays-Bas, et 5,7 % en Ontario (Fournier et al., 2011 : 32). Pour la Convention citoyenne pour le climat en France, 4 % des personnes contactées par téléphone (96 500 numéros fixes et portables composés) ont exprimé de l’intérêt pour participer (Fourniau et al., 2020). En Belgique, où les mini-publics ont été largement mobilisés et ont fait l’objet d’un recensement systématique, une tendance similaire en dessous des 10 % d’acceptation est observée (Vrydagh et al., 2020). Un taux aussi faible rejoint ceux observés dans d’autres dispositifs de construction d’une opinion publique, les sondages téléphoniques ou les focus-groups, rencontrent des difficultés similaires (Keeble et al. 2016).

La non-participation est donc le fait majoritaire, même lorsqu’il y a tirage au sort. Ce faible taux de réponse positive est une réalité bien connue des organisateurs de dispositifs, qui doivent envoyer beaucoup d’invitations. De plus, les organisateurs ont souvent recours à une méthode dite « par quotas », plutôt qu’un tirage totalement aléatoire dans une population d’ensemble. Cette méthode va donc permettre de composer le groupe au fur et à mesure, en saturant d’abord les catégories faciles à mobiliser, avant de concentrer les efforts sur les catégories manquantes, jusqu’à trouver des individus spécifiques au sein de chaque groupe, afin de composer un groupe apparemment équilibré, suivant les catégories définies pour composer des quotas (genre, âge, profession, résidence, et parfois variables attitudinales en lien avec la thématique concertée). La méthode de mobilisation change ainsi la portée du « sort » (Bachir et Lefebvre, 2019). On ne mobilise pas de façon optimale les mêmes catégories de la population en recourant à un courrier, un email, un appel téléphonique, un démarchage en rue ou en porte-à-porte, via des relais associatifs ou des prestataires ponctuels.

Non-participation et aspirations citoyennes

Les significations de la non-participation : steatlh democracy ou citoyen critique

Au-delà du profil social des non-participants, il est également possible de poser la question du sens à attribuer à cette (non-)action. La notion de stealth democracy a joué un rôle important dans la mise à l’agenda d’un débat scientifique sur les aspirations citoyennes envers différents modèles de gouvernement et de décision publique (Hibbing et Theiss-Morse, 2002) Les auteurs circonscrivent un désir pour une démocratie représentative « réaliste et minimale ». D’après leurs études, la majeure partie des citoyens américains n’aspirent pas à une participation active dans le système politique. Les citoyens préfèrent des mécanismes minimaux qui rendent les élus responsables et où le peuple ne doit intervenir qu’en dernier recours, quand les gouvernants ont perdu la confiance dont ils bénéficiaient. Les citoyens préfèrent donc déléguer le pouvoir à des professionnels, et se concentrer sur d’autres activités. Selon cette perspective, le développement contemporain des dispositifs participatifs ne peut intéresser les citoyens, car il ne correspond pas aux aspirations politiques profondes de la majorité de la population.

En cela, leur propos se rapprochent en partie des critiques de l’offre de participation. Mais ils affirment le postulat discutable d’une apathie fondamentale des citoyens envers la politique. Plusieurs enquêtes ont par la suite montré que les préférences des citoyens sont beaucoup plus diverses et multidimensionnelles (Font et al., 2015 ; Neblo et al. 2010). Certains groupes de citoyens ont une orientation plus participative, d’autres plus délégatrice. Certains sont attachés aux représentants élus alors que d’autres préfèrent les décisions prises par des experts indépendants. Ces préférences ne sont pas forcément stables et dépendent de divers facteurs comme la confiance dans le système politique, le niveau d’éducation ou le statut social (Bedock et Pilet, 2020). Dans une étude finlandaise par exemple, les personnes aux orientations délégatrices ont plus de chance de voter et de participer via des modes conventionnels, les citoyens aux orientations technocratiques sont peu actifs et les citoyens aux orientations participatives sont actifs via tous les modes de participation (Bengtsson et Christensen, 2016). Ces préférences ont également une influence sur la façon et l’intensité avec laquelle le citoyen s’engage en politique (Webb, 2013, Gherghina et Geissel, 2017).

À partir d’entretiens compréhensifs approfondis avec des non-participants à des mini-publics délibératifs, Vincent Jacquet indique qu’une dimension importante du phénomène réside dans l’évaluation négative de l’impact politique de ces dispositifs. Nombre de tirés au sort ont l’impression que les dispositifs auxquels ils sont invités ne leur permettent pas de peser sur les choix collectifs, et que les recommandations ne seront pas prises en considération par les gouvernants (Jacquet, 2017 ; 2020). Autrement dit, les citoyens ont aussi de (bonnes) raisons de ne pas participer, et dans ce cadre, ils ne voient aucun intérêt à prendre part à ces expériences. Ce que la notion de stealth democracy révèle serait alors davantage une résignation produite par le système politique actuel (Gourgues et al., 2021). La non-participation n’est pas forcément synonyme d’apathie politique, mais se rapporte à l’évaluation de l’effectivité et de l’efficacité d’un mode de participation octroyée. Par exemple, le refus de débats publics (Garnier, 2010) ou le boycott de dispositifs de participation menés par certaines associations lorsqu’elles ont le sentiment qu’ils sont trop contrôlés par les pouvoirs publics qui les organisent (Rui et Villechaise-Dupont, 2006).

La participation intermittente : dépasser l’opposition participation vs. non-participation

Dans les faits, la participation est le plus souvent intermittente (Carrel, Neveu et Ion, 2009), et couvre une variété de motifs d’engagement (civisme, sociabilité, enrichissement culturel ou intérêt personnel), qu’on retrouve chez les participants intermittents : bons citoyens empêchés, exclus symboliques, simples curieux, et lobbyistes efficaces (Mazeaud et Talpin, 2010 : 362, schéma). Participation et non-participation s’expliquent par l’inégale distribution des dispositions à l’engagement participatif (Petit, 2017 : 630). Mais celles-ci ne sont pas pour autant univoques. En effet, certains hésitent, veulent donner une chance malgré une forte défiance envers les dispositifs ; d’autres participent par curiosité alors que rien ne les y prédestinait ; d’autres encore passent leur chemin en raison d’un agenda civique déjà bien chargé. C’est tout l’intérêt des méthodes qualitatives plus fines que de mettre en exergue cette complexité des attitudes envers les dispositifs participatifs. Il y a toujours une incertitude qui pèse sur l’action des potentiels participants ou tirés au sort, conséquence de l’ambivalence de leurs aspirations politiques et déterminations sociales.

***

La non-participation, sa mesure et sa compréhension, est un phénomène d’importance, car elle renseigne sur les limites réelles de l’offre de participation. Ainsi, considérer pleinement les raisons et les motifs de la non-participation, qu’elle soit subie ou revendiquée, permet de dessiner en creux les conditions d’une « démocratie réelle » (Nez, 2021). En effet, si on s’arrête au constat que la participation reproduit les inégalités sociales et politiques en rassemblant avant tout des catégories plus riches, diplômées, âgées et donc aussi plus fréquemment à la retraite… alors on n’a fait que la moitié du chemin, pour rouvrir des débats de société importants : réduction du temps de travail, éducation populaire, statut citoyen, influence sur la décision, déprofessionnalisation politique… Autant de débats qui sont en creux ou en germe dans l’analyse de la (non‑)participation et des conditions de la transformation profonde de nos modèles démocratiques.

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