Mini-publics déliberatifs

Les « mini-publics délibératifs », éléments de définition

Le terme « mini-public » est l’appellation générique utilisée dans les milieux académiques pour décrire l’ensemble des différents instruments de démocratie délibérative qui peuvent exister, tels que les assemblées citoyennes, les sondages délibératifs, les panels citoyens, les conférences du consensus ou encore les cellules de planifications (Escobar et Elstub, 2017). Son origine se trouve dans les travaux du politiste Robert Dahl (1989) qui théorisa l’idée de recourir à une institution de participation citoyenne qui rassemblerait un microcosme de l’ensemble de la population, d’où l’idée d’un « mini-public ». Tous les différents modèles de mini-publics sont fondés sur trois grands principes théoriques de délibération, d’inclusion et d’influence publique (Curato et Farrell, 2021 ; Setälä et Smith, 2018).

Premièrement, les mini-publics ont pour vocation d’inclure des citoyen·nes dans un processus de délibération. La délibération est un mode de communication qui diffère de la négociation ou du débat en ce qu’elle repose sur les principes de justification et de respect mutuel entre ses participants (Bächtiger et Parkinson, 2019 ; Cohen, 1989 ; Manin, 1987). La justification implique que les participant·es échangent des arguments et raisons qui visent à persuader les autres au lieu de les contraindre ou les manipuler. Contrairement à une idée reçue provenant des travaux de Jürgen Habermas (1985), la justification ne doit pas nécessairement être guidée par la rationalité, car celle-ci peut freiner la participation de certains citoyens et entraver une participation inclusive. Les mini-publics peuvent dès lors accueillir une diversité de formes d’expressions afin que tous les participants puissent partager leurs expériences, valeurs et opinions sur le sujet. Le respect mutuel est quant à lui fondé sur l’idée que chaque participant·e doit respecter les opinions des autres et leur droit à prendre part à la délibération. La dimension délibérative des mini-publics est ancrée dans une théorie délibérative de la démocratie qui vise à remplacer une approche agrégative de la démocratie par une qui se concentre sur la qualité de la discussion précédant une prise de décision (Chambers, 2003 ; Manin, 1985). Une délibération de qualité avant une décision confère de nombreux avantages : elle a une valeur épistémique, car de l’échange d’arguments entre citoyens divers et variés émerge une intelligence collective qui intègre un large nombre de points de vue et d’expériences du quotidien et peut potentiellement déceler les failles et partialités. Ce faisant, la délibération a le potentiel d’augmenter la légitimité des décisions prises, car celles-ci prennent mieux en compte les valeurs, intérêts et réalités des citoyen·nes qu’elles affectent. Afin de garantir la qualité délibérative de son processus, un mini-public possède certaines caractéristiques propres : un facilitateur·rice s’assure que tous les participant·es peuvent s’exprimer et ce, peu importe le mode d’expression qu’ils souhaitent utiliser. En outre, les participant·es sont divisés en petits groupes afin de favoriser l’inclusion et la qualité des échanges. Ces groupes sont ensuite idéalement rassemblés en séance plénière afin de permettre un échange délibératif intergroupe et le développement d’une volonté collective. Plusieurs études empiriques ont démontré la qualité délibérative des mini-publics : non seulement les participant·es changent d’opinions grâce à le délibération mais leurs échanges atteignent aussi de hauts standards délibératifs (Fishkin, 2018 ; Grönlund et al., 2010 ; Lindell, à paraître).

Deuxièmement, les mini-publics visent à être inclusifs et rassembler un groupe de citoyen·nes qui représente la diversité d’une population affectée par la question traitée. La démocratie délibérative présuppose en effet que toutes les personnes affectées par une décision devraient avoir les mêmes opportunités de participer à la délibération précédant la prise de décision. Il est cependant complexe, voire impossible, d’organiser une délibération incluant tous les citoyen·nes. Les mini-publics ont dès lors recourt à des techniques de sélection aléatoire de participant·es, tel que le tirage au sort, afin de garantir un droit égal à chaque citoyen d’être invité. Ce faisant, les mini-publics se démarquent d’autres processus participatifs qui sont ouverts à toutes les personnes intéressées et qui se portent volontaires. Ceux-ci tendent en effet à renforcer les inégalités politiques, car leurs participant·es sont souvent les citoyen·nes déjà pris en compte par le système politique (Smith, 2009). À l’inverse, le tirage au sort donne une chance égale à tous de participer. Il est en outre complété par l’utilisation de critères liés le plus souvent au genre, à l’origine géographique, au niveau d’éducation et au profil sociodémographique, qui garantissent que le groupe de participant·es soit diversifié et inclut les groupes qui sont structurellement sous-représentés ou exclus du système politique (Ryan & Smith, 2014). Certains mini-publics font aussi l’usage d’un recrutement ciblé afin de recruter des groupes spécifiques de citoyen·nes particulièrement touchés par le sujet du mini-public, tels que les communautés indiennes pour le choix d’un système électoral en Colombie-Britannique au Canada ou les agriculteurs lors de la Convention Citoyenne sur le Climat en France. En comparaison avec d’autres processus participatifs, surtout ceux ouverts au grand public, les participant·es des mini-publics obtiennent une meilleure représentation descriptive de la population (Fishkin, 2018 ; Smith, 2009). Cependant, malgré les intentions inclusives et le tirage au sort, les mini-publics restent sujets à certaines formes de sélectivités sociales (voir par exemple, Jacquet, 2017) : ce dispositif permet de réduire et non de résoudre les biais de participation.

Enfin, les mini-publics aspirent à influencer les décisions et politiques publiques. Tout comme n’importe quel autre type de processus participatif, ils doivent assurer dans une certaine mesure un contrôle public, dans le sens où le résultat de la délibération entre citoyen·nes entre en ligne de compte lorsqu’une décision est prise. En l’absence d’influence publique, l’implémentation d’un mini-public revient à l’instrumentalisation ou manipulation du processus. Celle-ci garantit en effet que les preneur·euses de décision aient au moins considéré la volonté collective émanant de la délibération du mini-public. La très grande majorité des mini-publics n’a pas l’autorité pour prendre des décisions publiques contraignantes, ce qui signifie qu’ils remplissent une fonction consultative. Bien qu’une poignée d’études ont montré qu’il était possible pour un mini-public d’exercer une influence importante sur les décisions publiques (Farrell et Suiter, 2019 ; Vrydagh, 2022 ; Watanabe, 2016), beaucoup d’autres suggèrent que les mini-publics en général pèsent peu sur les politiques (Font et al., 2018 ; Jacquet et van der Does, 2020 ; Michels et Binnema, 2018). Face à ce constat, plusieurs théoricien·nes proposent des modèles dans lesquels les mini-publics seraient dotés d’un droit de décision. La philosophe Cristina Lafont (2015) remet en question ces initiatives, car de tels mini-publics décisionnels deviendraient des raccourcis au projet normatif d’améliorer la délibération dans l’ensemble du système, et diminuerait in fine la légitimité du système politique, car les mini-publics remplaceraient le précieux débat public. De plus, elle critique l’idée que les mini-publics soient des miroirs de la population car leurs participant·es ne sont plus des citoyen·nes « ordinaires » après avoir pris part au processus. En effet, ceux-ci sont « transformés » par l’expérience délibérative et deviennent des « citoyens experts » qui ne ressemblent plus au reste de la population. En pratique, plusieurs caractéristiques permettent aux mini-publics d’aspirer à exercer une influence publique. Premièrement, la délibération est organisée d’une telle façon que les participant·es clôturent leurs échanges avec une série de recommandations et d’idées sur un sujet d’ordre public. Plusieurs modes de décisions existent pour déterminer celles-ci. Certains modèles de mini-publics étaient initialement conçus pour obtenir un consensus, mais plusieurs théoricien·nes remettent en cause cette attente, car elle exclurait certaines vues minoritaires et favoriserait le statuquo (Curato et Farrell, 2021). Les participant·es dorénavant adoptent le plus souvent les recommandations avec un vote majoritaire tout en garantissant une place dans le rapport final pour les vues minoritaires. Il faut également mentionner les sondages délibératifs de James Fishkin, qui compare les opinions des participant·es avant et après le processus (Fishkin, 2018). Ce faisant, ce type particulier de mini-public mesure le changement d’opinion des participant·es suite à l’information qu’ils reçoivent et leurs échanges délibératifs. Le résultat de la délibération des mini-publics est communément intégré dans un rapport écrit qui est partagé aux décideurs ainsi qu’à divers groupes et acteurs intéressés ou affectés par le sujet.

Une vague délibérative dans les pays occidentaux, en réponse à la méfiance croissante des citoyens envers la démocratie représentative ?

Un rapport sur les innovations démocratiques produit par l’OCDE en 2020 indiquait que les démocraties occidentales faisaient face à une « vague délibérative ». Cette allusion reflète en fait la tendance croissante parmi les institutions représentatives (parlements et gouvernements) de recourir à des instruments délibératifs de politique publique tels que les mini-publics, et ce, depuis le début des années 2000 (Courant et Sintomer, 2019 ; Curato et al., 2020 ; Escobar et Elstub, 2019). Par exemple, le projet POLITICIZE recense, entre 2000 et 2020, au moins 135 mini-publics délibératifs à travers l’Europe au niveau national ou régional (Paulis et al., 2021). Ce nombre est sans doute plus important si l’on tient compte du niveau local, où il est plus difficile d’identifier l’utilisation de mini-publics délibératifs. Cet outil de démocratie participative a donc été utilisé à tous les échelons de pouvoir, du niveau local au niveau supranational, dans le but de traiter des enjeux de politiques publiques très divers. Récemment, en Europe, plusieurs grandes villes (Madrid, Paris, Londres, Gdansk), régions (en Autriche, Belgique, ou Royaume-Uni, voire encore dans certains Länders en Allemagne) ou pays se sont démarqués par une volonté d’essayer de rendre plus réguliers, voire d’institutionnaliser, des processus délibératifs pour élaborer leurs politiques publiques. Au niveau national, les exemples emblématiques d’assemblées citoyennes souvent mis en lumière sont le cas de l’Oregon aux Etats-Unis ou de l’Irlande, alors qu’au niveau supranational, la Commission Européenne a conclu en 2022 son Dialogue Citoyen sur le Futur de l’Europe, instrument délibératif qui visait à réfléchir sur la place des citoyen·nes dans la politique européenne. Par ailleurs, les mini-publics ont gagné de la visibilité à la suite de la mise en place de plusieurs assemblées citoyennes sur le climat au niveau national, comme en France, en Allemagne, en Grande-Bretagne ou encore au Luxembourg. De là, un certain nombre d’études (principalement de cas) décrivent quelles sont les tâches et prérogatives des mini-publics en tant qu’instruments d’élaboration de politiques publiques, comment ils sont structurés et fonctionnent (méthodes de sélection des participant·es, mécanismes de délibération et de décisions, moyens de communication, …) mais aussi, bien que moins en profondeur, quelles sont les recommandations qu’ils promeuvent et comment ces derniers s’intègrent (ou non) dans des politiques publiques existantes.

Cet appel grandissant aux outils délibératifs parmi les décideurs politiques a été largement compris comme une réponse institutionnelle au « malaise » démocratique, comme une tentative de contrer l’érosion de la confiance du public envers les institutions représentatives et leur ressentiment quant à la politique électorale. Ainsi, les mini-publics seraient avant tout un moyen de reconnecter avec les citoyen·nes et de diminuer la distance qui s’est installée au fil du temps. Mais si les institutions représentatives semblent de plus en plus enclines à s’appuyer sur les « mini-publics » délibératifs, cela permet-il de combler le déficit démocratique ? Une partie des recherches actuelles se concentrent sur les effets induits par les mini-publics tant sur les participant·es que sur l’opinion publique qui n’y participe pas, et dès lors sur le système démocratique au sens large. Elles tendent à montrer que l’adhésion à ces institutions délibératives est relativement importante dans la population mais inégalement distribuée. Tous les groupes sociaux et politiques ne se montrent pas égaux dans leur soutien aux « mini-publics ».

Les « mini-publics » : un dispositif de participation inégalement perçu dans la population ?

L’engouement scientifique autour des mini-publics délibératifs s’est surtout concentré autour de la constitution de l’outil et de ses effets. Plus récemment, les chercheur·euses se sont également intéressés au soutien pour les mini-publics délibératifs dans l’opinion publique. Plus particulièrement, pour rendre compte du soutien des citoyens pour les institutions délibératives, trois lignes d’explications sont mises en avant par les chercheur·euses en sciences politiques. La première concerne l’insatisfaction démocratique de citoyen·nes, que Andreas R.T. Schuck et Claes H. de Vreese qualifient d’« enragés ». Plus précisément, les citoyen·nes qui seraient insatisfaits du système politique et de la manière dont il fonctionne seraient ceux qui soutiendraient davantage les mini-publics délibératifs. Cette première ligne explicative semble être déterminante dans la mesure où elle est corroborée par la plupart des études (voir Bedock et Pilet, 2020 ; Gherghina et Geissel, 2020 ; Goldberg et Bachtiger, 2022 ; Pilet et al., 2020 ; Talukder et Pilet, 2021). La seconde ligne d’explication, que d’aucuns qualifient de citoyens « engagés » (Schuck et de Vreese, 2015), se concentre principalement sur la volonté des individus de s’impliquer plus largement dans la gestion de la chose publique. Plus précisément, les citoyen·nes qui ne sont pas nécessairement insatisfaits du système actuel mais qui sont intéressés et qui souhaitent participer à la vie politique de manière plus régulière, seraient ceux qui sont les plus à même de soutenir les mini-publics délibératifs. Cette seconde ligne explicative est également corroborée par plusieurs études (Bedock et Pilet, 2020b ; Gherghina et Geissel, 2020 ; Jacobs et al., 2009). Enfin, une dernière ligne d’explication concerne les caractéristiques individuelles des citoyen·nes. Plus particulièrement certains groupes de citoyen·nes, généralement défavorisés sur le plan socio-économique et moins représentés au Parlement pourraient soutenir des mécanismes de représentation alternatifs. La littérature concernant le soutien des groupes sous-représentés aux mini-publics délibératifs est encore peu développée (Gherghina et al., 2020). En Belgique, on constate que c’est notamment le cas pour les femmes et les jeunes citoyen·nes, mais pas pour les citoyen·nes peu diplômés ni pour ceux défavorisés sur le plan socio-professionnel (Talukder et Pilet, 2021), mais ces résultats nécessitent d’être consolidés. Enfin, la confiance accordée aux autres citoyen·nes (confiance sociale) est également un élément important encourageant le soutien aux mini-publics délibératifs (Bedock et Pilet, 2020a ; García-Espín et Ganuza, 2017 ; Talukder et Pilet, 2021). En effet, contrairement au référendum, les mini-publics délibératifs contraignent les citoyen·nes à déléguer leurs voix à des individus qui ont été tirés au sort et non choisis par ces derniers. Ces questions nécessitent néanmoins d’être traitées avec plus de profondeur par les chercheur·euses étudiant la délibération et les mini-publics délibératifs.