Lanceur d'alerte

L’émergence des lanceurs d’alerte dans les crises sanitaires et environnementales. De la vigilance ordinaire à la mobilisation générale

D’un point de vue lexicologique, l’expression « lanceur d’alerte » n’existe pas en langue française avant le mois de janvier 1996. Et pour cause : elle a été créée début 1996 au cours de travaux sociologiques menés dans le cadre d’un programme du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), dirigé par Claude Gilbert, intitulé « Risques collectifs et situations de crise ». Avant d’être investie en premier lieu par des juristes et des écologistes à la fin des années 1990, puis de s’étendre, médias aidant, dans toutes les arènes publiques au cours des années 2000, la notion de « lanceur d’alerte » est venue de préoccupations internes à la sociologie pragmatique : il s’agissait en effet de désigner les personnages qui, en s’évertuant à faire reconnaître un danger ou un risque émergent, rencontraient toutes sortes de difficultés cognitives (faire comprendre de quoi il retourne) et politiques (être entendu et obtenir des enquêtes ou des dispositions). Pour décrire l’activité du lanceur d’alerte et ses contraintes, les notions utilisées auparavant, comme celles de « dénonciateur » (Boltanski, 1990) ou de « prophète de malheur » (Jonas, 1990) paraissaient trop critiques, contribuant à discréditer la tangibilité potentielle du signal d’alerte et la personne de son émetteur. Quant aux notions de « sentinelle », de « vigile » ou encore de « capteur », introduites initialement pour désigner la production des signaux d’alerte, elles renvoyaient trop exclusivement à un système de places hiérarchisées et fixées par avance. Si l’alerte suppose en amont une forme de présence éveillée et de vigilance active, il ne faut pas réduire les processus visés aux seuls signaux déjà codés et identifiables. Une alerte peut en effet révéler des phénomènes inédits, souvent imperceptibles et inintelligibles pour les récepteurs du signal, au moins sous le double rapport de l’urgence et de la gravité. Pourtant, elle ne se réduit pas à l’activation d’une routine de veille, de contrôle ou de surveillance (Chateauraynaud et Torny, 2013 [1999]).
À partir des années 1980, on a vu se multiplier les alertes et les crises dans les domaines sanitaires et environnementaux – avec le sida, Bhopal puis Tchernobyl, ainsi que la montée d’alertes globales, de la couche d’ozone au réchauffement climatique. En sociologie, ces phénomènes ont croisé un changement de perspective sur les risques (Beck, 2001). La recherche sur les lanceurs d’alerte s’est inscrite dans ce contexte, intervenant au moment où éclataient différents scandales sanitaires (amiante, dioxine, vache folle et Creutzfeldt-Jakob, retour sur Tchernobyl, entrée d’organismes génétiquement modifiés (OGM) en Europe…). En examinant les processus dans lesquels se débattaient des porteurs de cause, il est vite apparu que les acteurs qui lançaient des alertes ne visaient pas, dans un premier temps au moins, une dénonciation ou une critique radicale du « système », mais espéraient voir leur message repris par d’autres. Le principal enjeu d’une alerte est en effet de créer un processus de mobilisation, qui peut se déployer au cœur des institutions ou, à défaut, à l’extérieur, au sein de la société civile.

Whistleblower versus lanceur d’alerte

Dans son acception anglo-saxonne, la notion de whistleblower est historiquement liée à la dénonciation d’irrégularités ou au constat de la dérive d’un système, comme lors d’une accusation d’entente illégale, de corruption ou de détournement d’argent public. Aux États-Unis, une procédure permettant à des agents de donner un coup de sifflet (blowing the whistle) avait été formalisée dès 1863, en pleine guerre de Sécession. Cependant, le terme de whistleblower a été popularisé beaucoup plus tard, par Ralph Nader, activiste très influent au début des années 1970. Tandis que le concept de lanceur d’alerte vise surtout l’anticipation d’un risque, qu’il s’agit d’éviter en réagissant à des signes précurseurs, le whistleblowing désigne plutôt l’acte d’un justicier qui révèle des abus de pouvoir ou remet en cause le fonctionnement déviant d’un système.
Le lancement d’une alerte est un acte de vigilance active. Il se produit quotidiennement dans toutes sortes d’activités et de milieux, dans le but d’empêcher qu’un processus ne se révèle fatal. C’est lorsque cette alerte n’est pas prise en compte, malgré la multiplication des (mauvais) signes, et/ou qu’un système de défense (d’intérêts économiques, politiques, idéologiques…) se met en place pour évincer celui qui prend la parole, que les processus d’alerte et de dénonciation convergent, rendant indémêlables accusation et anticipation des risques. Le basculement dans la logique du dévoilement et de la dénonciation est souvent lié à l’entrée du lanceur d’alerte dans un champ de forces qui transforme son activité en véritable combat : ce fut le cas d’Henri Pézerat, qui avait alerté très tôt sur les dangers des flocages avant de porter, pendant des décennies, la cause des victimes de l’amiante ; plus récemment, dans le dossier du Mediator, antidiabétique produit par les Laboratoires Servier et longtemps prescrit comme coupe-faim malgré d’importantes contre-indications, Irène Frachon a dû affronter des réseaux d’experts pris dans des conflits d’intérêts.
Pour introduire une certaine gradualité, on peut insérer, entre le lanceur d’alerte et le dénonciateur, une figure intermédiaire, celle du « tireur d’alarme ». Il s’agit des situations dans lesquelles un acteur, individuel ou collectif, prend appui sur un système d’alarme préexistant, disponible en cas d’événement problématique. Par contraste, le lanceur d’alerte peut mettre en évidence des phénomènes inédits, pour lesquels il n’y a aucune procédure précise, et qui sont parfois incompréhensibles pour ses contemporains, qui tendent alors à le faire basculer dans la figure de Cassandre – selon laquelle celui ou celle qui voit venir une catastrophe ne parvient pas à convaincre et n’est pas entendu. Dans les discours publics, la figure de Cassandre est souvent utilisée pour montrer du doigt une « prophétie de malheur ». Elle sert à discréditer le supposé « catastrophisme » des porteurs de cause environnementale. Mais, comme l’a théorisé Hans Jonas (1990), l’argument peut être retourné en donnant lieu à une forme proactive de « catastrophisme éclairé » : autant considérer que le pire est certain si l’on veut se donner quelque chance de l’éviter (Dupuy, 2002).
N’importe quelle entité qui concourt au fonctionnement d’un monde social peut prendre, à tout moment, la place du lanceur d’alerte. L’idée que certains seraient plus lanceurs d’alerte que d’autres est liée aux usages stratégiques de la formule dans l’espace public. Parce que l’expression est vertueuse, plus positive que celle de « militant », d’« activiste » ou même de « porteur de cause », elle participe d’un mouvement d’héroïsation de ceux qui prennent la parole (voice chez Albert O. Hirschmann, 1970). Les affaires dans lesquelles des personnes ont subi des pressions ou des mauvais traitements ont produit des figures emblématiques, comme André Cicolella et l’affaire des éthers de Glycol (Jouzel, 2012) ou Étienne Cendrier, porte-parole de l’association Robin des Toits dans le cas des ondes électromagnétiques. C’est aussi le cas des mouvements collectifs de désobéissance civique, comme les faucheurs volontaires d’OGM ou les militants de Greenpeace qui pénètrent sur des sites de centrales nucléaires, en s’autoproclamant « lanceurs d’alerte ». Mais la place du lanceur d’alerte étant avant tout définie par le processus critique qui relie des actes de vigilance et des formes de prise de parole publique, elle ne peut être réifiée sous la forme d’un statut, et encore moins d’une identité, individuelle ou collective, dont ne pourraient bénéficier que quelques figures héroïsées ou préalablement organisées.
Dans l’histoire politique du lanceur d’alerte, l’année 2013 a été marquée par deux tournants : en France, avec la loi votée en avril par le Parlement ; à l’échelle globale, par le brusque changement de régime discursif provoqué par les affaires Manning et Snowden. En réalité, l’extension du concept depuis les questions sanitaires et environnementales jusqu’aux enjeux géopolitiques était en gestation depuis plusieurs années. Il suffit de penser au travail politique d’une organisation non gouvernementale (ONG) comme Transparency International, défendant l’idée d’un « lanceur d’alerte éthique », ou de se pencher sur la série de dévoilements organisée par Wikileaks, qui prône la révélation généralisée de tout document concernant le bien public. Pour ces acteurs, il faut rendre à la fois possible, légitime et légal tout acte qui porte à la connaissance du public des informations ou des dossiers concernant l’intérêt général, en étendant au maximum, via le Web, l’idéal démocratique. Un des enjeux réside ainsi dans la création d’une solide protection juridique pour tous les acteurs dénonçant des manipulations, des excès de pouvoir, des détournements et autres faits de corruption. En dépit de sa philosophie rousseauiste, une telle extension n’est pas sans risque pour le lanceur d’alerte sanitaire ou environnemental : comment ne pas être marginalisé dans la hiérarchisation médiatique des informations, du fait de la puissance d’expression acquise par la révélation de scandales politico-financiers ? L’affaire Cahuzac passionne bien plus que le dernier rapport du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), dont l’autorité épistémique est pourtant solidement constituée malgré l’assaut des climatosceptiques… La logique des affaires peut ainsi prendre le pas sur celle des alertes, et du même coup, l’effort analytique pour distinguer lanceur d’alerte (alarm raiser) et dénonciateur (whistleblower) perd une grande partie de sa pertinence.

La Loi de 2013 sur l’indépendance de l’expertise et la protection des lanceurs d’alerte

La Loi votée par les parlementaires français en avril 2013, après des débats dont le point d’origine remonte au Grenelle de l’environnement, fin 2007, donne la définition suivante du lanceur d’alerte disposant d’une protection légale :
« Toute personne physique ou morale a le droit de rendre publique ou de diffuser de bonne foi une information concernant un fait, une donnée ou une action, dès lors que la méconnaissance de ce fait, de cette donnée ou de cette action lui paraît faire peser un risque grave sur la santé publique ou sur l’environnement. L’information qu’elle rend publique ou diffuse doit s’abstenir de toute imputation diffamatoire ou injurieuse ».
Sans entrer dans un commentaire juridique, deux choses importantes sont énoncées avec l’installation du lanceur d’alerte dans le droit : d’une part, la charge de la preuve de l’existence d’un risque et de sa gravité ne porte pas sur le lanceur, puisque, pour être protégé, il suffit qu’il pense, de bonne foi, que la méconnaissance des faits qu’il révèle est constitutive du risque que se produise un dommage pour la santé ou l’environnement ; d’autre part, le texte pose, dès son premier article, une exigence de séparation de l’alerte et de la dénonciation, entendue ici sur le mode de la diffamation ou de l’attaque injurieuse, qui sont déjà sanctionnées par le droit.
Un autre point décisif concerne la procédure de saisine définie par le législateur. Une Commission nationale de l’alerte est créée, bien que ses contours ne soient pas clairement définis. Contrairement aux demandes initiales des écologistes, le texte de loi n’institue pas de véritable autorité indépendante capable de recevoir directement les cris d’alarme et les signaux d’alerte. La Commission a surtout un rôle de vérification ex post, la logique d’alerte préconisée renvoyant à des procédures assez conventionnelles : pour bénéficier de la protection et pour que son message soit pris en compte, le lanceur d’alerte doit s’adresser au préfet ou à une agence sanitaire, ou encore, dans le cas des entreprises, au Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Cette réduction procédurale est assez paradoxale puisque la saisine institutionnelle peut, pour de multiples raisons, dysfonctionner, depuis la perte de signal dans un dédale bureaucratique jusqu’aux jeux de pouvoirs exerçant de subtiles pressions sur le processus d’évaluation de l’alerte (Hermitte, 2013). Certes, la Loi contraint à inscrire les alertes dans un registre et à donner une réponse, mais cette contrainte est déjà prévue pour de nombreuses requêtes administratives. L’expression de phénomènes inhabituels peut-elle être prise au sérieux par des agents dotés de catégories a priori ? Anticipant le rejet de leurs observations ou de leurs inquiétudes, les personnes craindront de voir leur alerte refoulée pour cause d’incongruité et d’être ainsi discréditées. En revanche, la Loi renforcera les processus pour lesquels les signaux sont déjà bien identifiés, permettant aux institutions de réagir plus vite qu’auparavant. Alors que les grands précédents ont montré que les vrais problèmes n’ont été pris en compte qu’à l’issue de processus inhabituels, le fait de contraindre au respect de procédures conventionnelles augmente le risque que le signal ne soit pas vraiment traité, mais seulement notifié de manière formelle.
Ronan Dantec, le rapporteur de la Loi au Sénat, considère qu’il s’agit néanmoins d’une « avancée démocratique et citoyenne majeure ». Pour sa part, Marie-Angèle Hermitte juge que « c’est insuffisant » et qu’ « il faudrait que la Commission, actuellement sans vrai pouvoir, ait une véritable capacité d’instruction des dossiers litigieux, sans écarter les signaux d’alerte » (Le Monde, 5 septembre 2013). En effet, quand il se passe quelque chose d’inédit, dont l’interprétation est difficile, les acteurs doivent bousculer les pouvoirs en place, qu’ils soient politiques, administratifs ou scientifiques. Et, dans ce mouvement critique, l’alerte n’est pas seulement un acte de signalement ou une contribution technique à la maîtrise d’un dispositif de surveillance : elle engage la conception de la démocratie.

Processus d’alerte et dynamique des controverses

L’alerte est un moment dans un processus en transformation. De fait, elle peut ouvrir sur des trajectoires très différentes selon ses modalités de lancement, le mode d’existence des entités en cause et la manière dont les autorités traitent le signal qui leur est adressé. L’absence de réaction comme la surréaction d’une instance font souvent l’objet de polémique. On voit se déployer des figures contraires, comme lorsqu’on lit que les gouvernements de la planète n’ont toujours pas pris au sérieux l’alerte lancée par les climatologues du GIEC ou, inversement, que l’alerte lancée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en 2009 reposait sur une surévaluation du risque de pandémie. L’analyse d’une vaste collection d’alertes permet de distinguer trois types de processus :

• l’alerte témoin du bon fonctionnement d’un dispositif. L’alerte est prise en charge par une instance sur la base d’un signe ou d’un signal déjà répertorié ou reconnaissable. Le dispositif peut rejeter l’alerte comme fausse alerte, mais dans la boucle de vigilance/surveillance, l’opération de signalement a au moins permis d’attester du fonctionnement des circuits de communication interne de l’organisation ou du réseau concerné ;
• l’alerte comme moment d’ouverture, ou de relance, de la controverse. Dans ce cas de figure, l’alerte n’est prise au sérieux que par une partie des protagonistes mobilisés, les uns voyant un signe précurseur ou la confirmation d’un risque là où d’autres contestent la réalité ou la portée du phénomène. C’est typiquement le cas lorsque la relation entre une source d’exposition et une maladie donne lieu à une controverse métrologique. Il s’ensuit généralement un long processus marqué par des débats, des polémiques et des mobilisations face auxquelles les autorités tranchent ou temporisent en prenant des mesures provisoires et proportionnées selon l’interprétation la plus correcte du principe de précaution ;
• l’alerte comme mode de dévoilement, révélateur de rapports de pouvoirs. Même lorsque, à son point d’origine, l’alerte concerne des événements précis, comme le dysfonctionnement ou les risques d’un dispositif technologique, elle peut conduire au conflit et plonger les acteurs dans des épreuves de force et de légitimité. Le refus par une autorité ou un pouvoir de reconnaître la validité de l’alerte et la légitimité de son porteur, comme lorsqu’un lanceur d’alerte fait face à un déni ou un mauvais traitement, peut ouvrir une crise politique, dont l’affaire Snowden est devenue le paradigme. L’alerte devient le symptôme d’un rapport de forces et réactive des jeux de pouvoirs qui étaient encore en retrait dans la figure précédente.

En pensant l’alerte comme l’amorce d’un processus ou comme un événement reconfigurateur permettant la relance d’une controverse ou d’une mobilisation (Chateauraynaud, 2011), on rend plus explicites les conditions de la séparation du lanceur et de l’alerte. Deux séries de questions fondamentales sont souvent oubliées par la focalisation sur la personne du lanceur d’alerte : 1/ Quelle est la trajectoire de l’alerte ? Est-elle facilement séparable du lanceur ? Est-elle ou non suivie d’effets, quels conflits fait-elle naître et quels processus invisibles rend-elle visibles ? 2/ Quel est le système de relations de pouvoir et d’influence dans lequel sont pris les personnes ou les groupes qui la portent ? S’agit-il de renverser un rapport de forces, de faire valoir des droits, de contester la légitimité d’une autorité politique, scientifique, professionnelle ?
Les conditions de détachement du lanceur et de l’alerte varient fortement d’un milieu à l’autre, et le cas le plus difficile est bien sûr celui du salarié tenu par des engagements et des obligations contractuelles (Leclerc, 2007). On parle de « lanceur d’alerte interne » pour désigner une personne ou un groupe qui lance une alerte dans le cadre d’une activité professionnelle. Le caractère « interne » implique un haut degré de confinement des informations et engage la loyauté vis-à-vis de l’organisation. Le lien de subordination qui sous-tend un contrat de travail ou un statut de fonctionnaire entre en tension avec l’exercice du sens civique orienté vers l’intérêt général. La publicisation peut être rapidement bloquée par l’intérêt de l’employeur ou du milieu professionnel qui fait obstacle au déconfinement de l’alerte ou œuvre à son discrédit (Bernstein et Jasper, 1996). Autrement dit, en lançant une alerte liée à sa propre activité professionnelle, on met à l’épreuve sa capacité à rompre une relation d’emprise (Chateauraynaud, 2003, 2008). Si la Loi d’avril 2013 permet formellement de lever cette emprise, le lanceur d’alerte a de fortes chances d’échouer s’il ne parvient pas à mobiliser d’autres acteurs en dé-singularisant la cause. Comme pour tout acte de protestation au sein d’une organisation, il doit surmonter la transition, toujours difficile, entre action solitaire et action collective, et entre recours interne et mobilisation externe.

L’interpellation des pouvoirs et la rébellion des milieux

L’histoire des démocraties est jalonnée de formes d’interpellation des pouvoirs. Les multiples alertes qui se déploient aujourd’hui, depuis la détection de risques locaux jusqu’à la mise en cause de systèmes globaux, ont des caractéristiques nouvelles, liées à l’interdépendance des dispositifs et des milieux, mais ne sont que la forme actualisée de la veille qu’exerce toute organisation sociale sur les menaces qui pèsent sur elle.
Avec le cas d’Edward Snowden, qui a surgi en juin 2013 dans les médias, via The Guardian et The Washington Post, la relation entre alerte et démocratie a atteint un degré de visibilité publique inédit. Considérée en tant que performance critique, cette affaire a en effet repoussé très loin les limites du whistleblowing : les révélations de l’ancien informaticien de la CIA (Central Intelligence Agency) et de la NSA (National Security Agency) ont rendu tangible, en quelques semaines, ce que de nombreux observateurs et acteurs critiques soupçonnaient depuis l’origine du Web, à savoir l’existence de programmes de surveillance de masse. Lancés par les États-Unis (PRISM et XKeyscore) et le Royaume-Uni (Tempora) ceux que met en cause Snowden visaient la captation de métadonnées liées aux appels téléphoniques et aux échanges sur Internet. Ayant accès aux protocoles les plus sécurisés, Snowden décide, sans sollicitation extérieure apparente, dans son for intérieur, de révéler au public mondial, « ce qui est fait en son nom et ce qui est fait contre lui ». Exilé à Hong Kong, puis à Moscou, Snowden est inculpé le 22 juin 2013 par le Gouvernement américain d’« espionnage, vol et utilisation illégale de biens gouvernementaux ». Mais sa cause est jugée légitime par d’innombrables soutiens, y compris des États, et les ONG internationales qui œuvrent en défense des droits des citoyens contre la société de surveillance saisissent la balle au bond. Créant un précédent dans le monde de la diplomatie, et sur la scène géopolitique, le cas Snowden fournit un appui pour tous les actes de rébellion contre les systèmes de captation d’informations personnelles, qui caractérisent la nouvelle gouvernementalité numérique (Rouvroy, 2012).
Au fil des affaires et des crises, une défiance semble s’être approfondie, manifestant une relation de plus en plus critique entre gouvernés et gouvernants (Rosanvallon, 2006). Elle témoigne de conflits profonds portant à la fois sur la définition de l’intérêt général et sur la légitimité des représentants supposés l’incarner. Au cœur de ces conflits, l’alerte joue le rôle de révélateur des intérêts et des valeurs en jeu, et conduit à poser la question des priorités de l’action publique. Comme la hiérarchisation des préoccupations ne cesse de varier du fait de la vulnérabilité et de l’interdépendance des systèmes, il y a toujours des acteurs insatisfaits quant au traitement d’un problème public, lançant à tour de rôle leur cri d’alarme : un jour, ce sont les médecins hospitaliers, un autre, des associations de riverains autour d’un site classé ; tantôt, c’est un chercheur qui annonce la toxicité d’une substance, tantôt, un journaliste qui dévoile un conflit d’intérêt… Dans une société marquée par la prolifération d’informations, alertes, dévoilements et dénonciations se succèdent, en flux continu, donnant l’impression que plus rien ne tient et que la méfiance se généralise.
Le risque d’une multiplication tous azimuts des signaux d’alerte et de la production d’une nouvelle forme d’ « ignorance » par la généralisation du doute et de l’incertitude, de la controverse et de la précaution, est un des arguments brandis par ceux qui voient dans l’extension du domaine de l’alerte une mise en péril de l’autorité des scientifiques, et partant, de la rationalité (Bronner et Géhin, 2010). Une critique, plus pertinente, souligne qu’une trop grande attention accordée aux lanceurs d’alerte tend à occulter les stratégies d’invisibilisation ou de production du doute utilisées par des acteurs dominants à propos des dangers et des risques liés à leurs activités (Oreskes et Conway, 2010). Ces deux critiques marquent les bornes à l’intérieur desquelles se déploient les alertes sérieuses, actes éthiques par excellence qui ont moins pour contrainte d’apporter des faits établis que d’interpeller le point de vue d’autrui et sa capacité d’agir. Ce faisant, au-delà de l’attention portée aux lanceurs d’alerte et à leurs gestes héroïques, c’est leur contribution fondamentale à la démocratie participative qu’il nous faut retenir : en contraignant à l’ouverture des controverses et des débats, des expertises et des processus de décision, l’alerte crée un espace d’expression aux acteurs les plus divers, rendant manifeste la pluralité des formes de vie avec lesquelles doit composer, face au risque ou à l’incertitude, l’élaboration d’un monde commun.