Jury citoyen

Le premier modèle de mini-public

Le jury citoyen a été inventé parallèlement en Allemagne et aux États-Unis, respectivement en 1971 par Peter Dienel et 1973 par Ned Crosby. Il est le produit d’une ingénierie sociale visant à dépasser le problème de « planification » dans des sociétés pluralistes. Les deux inventeurs, l’un travaillant à l’époque pour le ministre-président du Land de Rhénanie-Westphalie et l’autre écrivant sa thèse sur la notion d’éthique sociale à l’université du Minnesota, se demandaient en quoi le « pluralisme social » pouvait être un « un problème pour la planification » (Dienel, 1969) et constataient que la « planification » était incompatible avec « notre forme actuelle de gouvernement pluraliste » (Crosby, 1976). Mais loin de se contenter d’un constat identique, ils proposèrent tous deux une solution fortement analogue : il s’agissait de « développer les techniques de participation citoyenne » et de « créer des nouvelles formes de démocratie compatibles avec la planification ». Dienel veut créer des Planungszellen, des cellules de planification (Dienel, 1971). Crosby quant à lui pense mettre en place des processus de representative, rational, concerned and legitimate decision c’est-à-dire de décisions représentatives, rationnelles, concernées et légitimes (Crosby, 1973) qu’il renommera Citizens Juries dans les années 1980, nom qui s’imposera par la suite.

Dans les deux cas, l’idée est simple : il s’agit de recruter par tirage au sort un petit groupe de citoyens profanes d’origines diverses afin de les faire travailler sur des recommandations de politique publique à destination des élus et services publics. Le processus dure quelques jours durant lesquels les participants sont tour à tour mis en situation d’apprentissage par le biais d’interventions d’experts et de représentants d’intérêts organisés et en situation de délibération en petits groupes afin d’affiner leurs opinions puis de développer des propositions et recommandations. Le premier test du modèle est effectué en 1973 en Allemagne et en 1976 aux États-Unis.

Les hybridations et évolutions

Dans les deux pays le modèle se répand peu à peu : Dienel et Crosby convainquent, non sans mal, politiques et administrations de tester le modèle. En 1992, le jury citoyen est exporté pour la première fois hors de ses pays d’origine par l’équipe de Dienel et employé au Pays basque. À partir de là, il se répand de manière exponentielle et connaît une véritable heure de gloire qui culminue à la fin des années 1990 avec des emplois massifs, notamment au Royaume-Uni. Durant les annés 2000, il devient l’un des modèles standards de la démocratie participative.

Au cours de ce long processus de diffusion, le modèle a évolué et les hybridations se sont multipliées. Parmi les plus remarquables d’entre elles, on peut noter :

• l’introduction du rapport citoyen à la fin des années 1970 en Allemagne : ce document reprend l’ensemble des éléments de procédure (déroulement, intervenants, résultats) ainsi que les recommandations finales. Il est remis lors d’une cérémonie officielle à l’autorité mandataire du jury ;
• le découpage temporel : dans ses premières propositions, Dienel pensait faire travailler les participants pendant quelques mois avant de raccourcir la durée d’une Planungszelle à quatre jours d’affilée. Cette durée s’est imposée comme le standard, mais de nombreux jurys citoyens se déroulent en deux ou trois sessions de 1,5 à 2 jours (hybridation avec le modèle de la conférence de citoyens) voire se déroulent sur deux jours (notamment au Japon) ;
• l’extension thématique : les premières expériences de jurys citoyens concernaient principalement des questions de planification urbaine ou régionale. Le modèle à toutefois connu une expansion remarquable à tous les domaines des politiques publiques traitant de questions comme les biotechnologies, la santé, les transports, la prospective, l’égalité homme-femme, l’alimentation, la protection des consommateurs, l’énergie, l’évaluation des politiques publiques, etc. 

Les composants centraux du modèle

Ces très nombreux emplois, plus de 1 500 dans une vingtaine de pays selon les estimations disponibles, permettent aujourd’hui de dégager les composants centraux du modèle. Ils sont au nombre de cinq :

• un mandataire public : les cas de jurys initiés par des organisations non gouvernementales (ONG) ou des entreprises sont très rares. En revanche, quasiment tous les échellons de gouvernement semblent avoir déjà eu recours à cet outil : les quartiers, les villes, les agglomérations, les cantons, les départements, les régions et provinces, les États fédérés, les États, et l’Union européenne ;

• le recrutement d’un groupe de citoyennes et citoyens profanes par le biais d’un tirage au sort : cet élément était la véritable originalité du modèle à sa création. Entre-temps le tirage s’est de nouveau imposé comme un mode de sélection privilégié dans certains cadres et notamment dans les processus de démocratie participative ;

• l’alternance durant les jours de travail de phases d’information et de délibération : lors des premières, des intervenants experts de leur domaine et des représentants d’intérêts organisés sont invités à présenter leur point de vue sur la question en débat. Lors des secondes, les participants travaillent entre eux, souvent à l’aide de questions ouvertes auxquelles ils apportent leurs réponses collectives. Le dernier jour étant consacré à la rédaction des propositions finales ;

• la remise de l’avis citoyen à l’autorité mandataire lors d’une cérémonie officielle : l’autorité s’engage alors à prendre en compte ou à rejeter après motivation les recommandations des participants ;

• l’accompagnement du processus par un tiers-neutre chargé de préparer le programme, d’inviter les intervenants, d’animer le jury et de réaliser le compte-rendu des débats avant de mettre en forme l’avis.

Un modèle en discussion

Le modèle des jurys citoyens s’est imposé comme une référence, notamment parce qu’il permet de produire des recommandations argumentées et de qualité en un temps record. Il n’est toutefois pas exempt de critiques parmi lesquelles cinq retiennent l’attention :

• la première critique de fond concernant les jurys est que le groupe choisi est trop faible pour être statistiquement représentatif. Il n’est donc pas possible de prendre au sérieux les délibérations des participants qui ne sont pas une masse critique. Cet argument est certes valide, mais il ignore le fait que ni Dienel ni Crosby ne voulait un groupe représentatif (contrairement à la volonté de Fishkin dans son sondage délibératif). Tous deux mettaient l’accent sur un groupe excluant experts, bureaucrates et élus. Le tirage devait permettre de réfléchir de manière plus neutre aux problèmes. Et ce groupe devait être assez petit pour autoriser des interactions nombreuses et l’émergence de ce qui plus tard sera labellisée intelligence collective. Un jury citoyen n’est donc pas statistiquement représentatif, mais il est un groupe dans lequel se manifeste une grande diversité ;
• cette caractéristique est toutefois elle-même questionnée. Une critique répandue est que les classes moyennes sont surreprésentées dans les jurys citoyens. Il ne semble toutefois pas exister de données suffisantes pour confirmer cette hypothèse (il faudrait étudier les caractéristiques socio-démographiques de participants à 50 jurys, soit 1 250 personnes, ce qui reste à faire), de sorte que l’on ne peut trancher cette question de manière quantitative. En revanche, un point crucial doit être soulevé, celui de la méthode de tirage au sort. Si les premières expériences étaient des modèles (tirage d’un nom tout les x-cartes dans le registre des habitants) la pratique semble avoir évolué vers des méthodes plus économiques. Une des raisons principales de cette évolution est le manque de reconnaissance de l’effort financier que constitue un recrutement sérieux. À terme, il existe un risque de remise en cause de la légitimité du modèle ;
• concernant l’influence des intervenants et des animateurs : l’une des critiques majeures faite au modèle est que les experts auraient toute latitude pour faire passer leurs opinions et que les animateurs pourraient diriger le groupe. Cette crainte est justifiée en théorie et elle mérite toute l’attention, mais là encore il manque des recherches quantitatives suffisantes pour la confirmer ou l’infirmer. Notons toutefois que les expériences faites en Allemagne avec une vingtaine de jurys parallèles, confrontés à des intervenants et animateurs différents mais arrivant aux mêmes conclusions, semblent indiquer que ce danger est limité en pratique (Renn, 1985) ;
• concernant l’impact du processus : les jurys citoyens sont-ils de l’argent jeté par les fenêtres ? La réponse à cette question dépend évidemment de ce que l’on entend par impact et souvent on limite celui-ci au pourcentage de prise en compte des recommandations citoyennes. Celui-ci varie beaucoup. Plus le sujet est concret et de court-terme, plus il semble que les recommandations citoyennes aient un impact direct (par exemple des propositions concernant la rénovation d’un quartier). Plus en revanche il s’agit de sujets abstraits ou de niveaux complexes (par exemple l’avenir de l’Union européeenne), plus il devient difficile de suivre le devenir des propositions. Toutefois, juger de l’impact d’un jury par ses seules recommandations semble manquer l’impact indirect très importants de ceux-ci. Les études faites concernant le devenir des participants à des jurys sont riches d’enseignements : elles montrent toutes que la participation change la grande majorité des participants. Ceux-ci changent de comportement, s’engagent en politique, se battent même pour que leurs recommandations soient prises en compte, non seulement sur le court terme mais aussi sur le long terme (quatre ans après, dix ans après). L’impact des jurys est donc peut-être plus une question de masse critique : combien faudrait-il de jurys par an pour avoir un impact visible sur la politique ? La question reste ouverte ;
• concernant le coût : un jury bien organisé coûte (en 2013) environ 45 000 €. Cette somme est relativement élevée pour un processus touchant au maximum une trentaine de personnes. Mais comme aiment à le dire les praticiens allemands de la Planungszelle, celle-ci est la Mercedes de la participation, et une Mercedes a un prix. Coût qui, soit dit en passant, n’est pas loin de celui d’une berline de la marque à l’étoile. Plus sérieusement, le coût du jury doit pousser à penser son emploi de manière précautionneuse. Un jury n’est pas adapté à toutes les situations même s’il ne semble pas y avoir de limite thématique à son emploi. Concrètement, il semble que le modèle developpe son plus fort potentiel quand le mandataire cherche les préférences éclairées des participants sur une question pour laquelle il a prévu d’agir. Il est moins adapté quand il s’agit d’explorer des futurs possibles ou de mettre en mouvement les acteurs du territoire sur un sujet précis. Sa capacité de mobilisation externe et d’inclusion quantitative sont faibles.

Conclusion

Le modèle des jurys citoyens est donc un pilier et de l’histoire de la démocratie participative et de sa pratique. De part sa grande standardisation et son antériorité, il a connu une carrière internationale importante et ne manque dans aucune boîte à outils. Malgré cela, beaucoup de questions restent ouvertes concernant certains aspects de la procédure notamment la représentativité des participants ou le rôle des intervenants et animateurs.