Groupes d'intérêt, lobbies

Des groupes au cœur de la démocratie

Les groupes d’intérêt sont des organisations formalisées (ce qui les différencie des mouvements sociaux), différentes des partis politiques et des administrations publiques, qui peuvent agir à la fois auprès des acteurs politiques mais aussi dans l’espace public (Courty, 2006). Ces définitions mettent en évidence le lien entre groupes et pouvoirs publics ainsi que l’orientation de l’action des groupes vers la décision. Le terme est issu des travaux des politistes américains du XX^e siècle, au premier rang desquels Arthur Bentley (1908), David Truman (1954) et Robert Dahl (2005), qui tentaient de comprendre la place que tiennent les organisations au sein des processus décisionnels.

Le terme groupes d’intérêt rassemble les organisations qui défendent les intérêts de leurs membres (syndicats, fédérations professionnelles, …), et les groupes d’intérêt public (Berry, 1977), défendant des intérêts qui dépassent ceux de leurs membres (autour de la cause environnementale par exemple). Du syndicat patronal à l’organisation non gouvernementale (ONG), des fédérations professionnelles aux associations locales, en passant par les associations d’élus et les grandes entreprises, les groupes d’intérêt recouvrent des organisations aux ressources (nombres d’adhérents, expertise interne, capital financier, réseaux…) et aux répertoires d’actions diverses, disposant d’un degré variable d’accès aux pouvoirs publics ou à l’espace public.

La littérature distingue deux types de répertoire d’action. D’une part, l’inside lobbying recouvre des pratiques internes au champ politique : rendez-vous, auditions, lettres, études… D’autre part, l’outside lobbying (Kollman, 1998) décrit les pratiques visant à mobiliser les citoyens en dehors du champ politique pour faire pression sur les décideurs publics : cela recouvre l’usage des médias, l’appel à la mobilisation de certains pans de la société ou encore les campagnes sur les réseaux sociaux. Chargés de plaidoyers des ONG, chargés d’affaires publiques ou consultants, les lobbyistes forment une population de professionnels de la politique aux trajectoires très différentes (Michel, 2005).

Terme auquel est attaché un imaginaire sulfureux (Courty, 2018), les lobbies ont mauvaise presse, accusés de contrevenir à l’intérêt général et d’être l’instrument des dominants dans leur emprise sur le pouvoir politique (Laurens, 2015). Ils sont ainsi ponctuellement pointés du doigt comme facteurs explicatifs de certains choix politiques, alors même qu’il est difficile de connaître la teneur des pratiques des représentants d’intérêt : ils agissent de façon discrète, dans des cadres peu médiatisés et peu valorisés par les institutions. S’ils sont dépeints par la presse comme des (dé)-faiseurs de lois, les groupes d’intérêt et leurs pratiques représentent un pan du social, qu’il paraît difficile d’exclure de la décision. La participation des organisations est, en ce sens, une question démocratique essentielle.

La reconnaissance légale du lobbying en France en 2016 avec la loi Sapin II et la création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, qui organise l’enregistrement et la publication du répertoire des groupes d’intérêt, masque la place de longue date des groupes d’intérêt dans le champ du pouvoir (Courty, 2018). Le système néocorporatiste français a, en effet, routinisé la participation des groupes à l’action publique. Le Conseil Économique Social et Environnemental (CESE), troisième chambre délibérative de la République, permet aux groupes choisis par les pouvoirs publics d’émettre des avis collectifs sur l’action publique (Brugidou et Jobert, 2016 ; Chatriot, 2016). Les chambres consulaires (Chambres de commerce et d’industrie, Chambres d’agriculture, …) constituent une interface entre collectivités et groupes d’intérêt locaux. Le gouvernement peut, enfin, consulter les groupes d’intérêt en amont et pendant la rédaction des projets de loi dans le cadre des nombreuses (un peu moins de 400 dénombrées en 2019) instances consultatives. De la même manière, les institutions européennes ouvrent différents accès aux groupes, des intérêts privés et publics participent ainsi régulièrement à la définition des problèmes publics (Grossman et Saurugger, 2012).

Le citoyen aux marges des théories pluralistes et néocorporatistes

Les théoriciens des groupes ont classiquement relégué la participation des citoyens ordinaires aux marges de leurs travaux, se concentrant sur le rôle des organisations comme vecteur des préférences et intérêts de la population. Les pluralistes (Dahl, 2005 ; Graziano, 1996) limitent ainsi la dimension inclusive de la démocratie à sa capacité à intégrer une pluralité d’intérêts. Pour ces auteurs, le bien commun est le produit d’un marchandage entre intérêts concurrents, arbitré par les élites politiques. La tendance fonctionnaliste des théories pluralistes (leur inclination à justifier le fonctionnement des institutions) a été critiquée par de nombreux auteurs, au premier rang desquels Mancur Olson (1965) et Elmer Schattschneider (2013), qui décrivent un système d’intérêt déséquilibré en faveur des intérêts des dominants. La participation des citoyens « ordinaires » est, pour les pluralistes, ponctuelle et limitée au vote et à leur adhésion à des organisations collectives.

Les auteurs néo-corporatistes (Philippe Schmitter, Wolfgang Streek repris aux Etats Unis par Joshua Cohen et Joel Rogers) ont, eux, délaissé la concurrence entre groupes pour s’intéresser à ce que peuvent apporter les groupes à la démocratie. Dans l’idéal type développé par P. Schmitter, les citoyens font partie d’un nombre limité d’organisations reconnues par l’Etat. Ces organisations participent à l’élaboration des politiques publiques qui les concernent. Ces chercheurs voient les groupes comme un moyen de former et d’agréger les préférences citoyennes.

Du rejet à l’inclusion des groupes dans les théories délibératives

La théorie délibérative, de son côté, s’est en partie construite contre la « démocratie des lobbies ». Mus par un agir stratégique (Habermas, 1981) et identifiés comme appartenant à l’espace du marché (Elster, 1994), les groupes sont dépeints comme des obstacles à la recherche de la raison dans la fabrique des politiques. Le risque est ainsi, qu’ils tentent de s’accaparer la délibération au bénéfice des intérêts qu’ils défendent. Si les groupes sont tolérés dans les arènes délibératives, c’est uniquement pour apporter des connaissances aux participants ou donner leur point de vue dans un contexte pluraliste et contradictoire (Manin, 2011). Ils ne participent normalement pas à la délibération.

Plus récemment, le tournant systémique des théories délibératives (Mansbridge et al., 2012 ; Parkinson, 2006) tend à ramener les groupes d’intérêt dans le giron des théories normatives de la démocratie. Tentant d’extraire la théorie délibérative des forums réservés aux citoyens ordinaires mais éloignés du pouvoir, les délibérativistes se montrent plus ouverts à l’inclusion des groupes d’intérêt. Jane Mansbridge (1992) s’est inspirée des travaux néo-corporatistes pour souligner les apports délibératifs des groupes, à la fois de façon interne - la délibération au sein des groupes détient des vertus démocratiques - et externe - les groupes participent à la formation de l’opinion publique et contribuent à la prise de décision politique. Elle insiste particulièrement sur la capacité des groupes à agréger et façonner les préférences des citoyens. Elle souligne aussi le fait que les groupes d’intérêt fournissent aux gouvernements des informations de valeur. Cependant, un système d’intérêt délibératif doit limiter la recherche de rente (Mansbridge 1992) des groupes d’intérêt, c’est-à-dire leur tendance à rechercher des avantages pour leurs membres.

Les groupes et la participation : entre concurrence et opportunité

Le développement de l’offre publique de participation (Gourgues, 2013) n’a pas attendu l’aggiornamento de la théorie délibérative pour inclure les groupes d’intérêt. L’institutionnalisation de la participation dans les années 1990 en France constitue déjà une concession procédurale aux demandes de concertation émanant d’associations locales, soutenues par les fédérations environnementalistes (Fourniau, 2011). La Commission nationale du débat public (CNDP), créée en 1995, invite tous les acteurs concernés à se prononcer sur les projets d’aménagement. Dans ces débats, le maître d’ouvrage, souvent une entreprise ou un acteur semi-public, détient un rôle prépondérant : il doit défendre son projet pour le légitimer devant le public (Blatrix et al., 2007 ; Dziedzicki, 2007).

Les modalités de mise en œuvre du débat public n’excluent donc ni les intérêts publics ni privés, voire les invitent à participer à modeler la décision tout en excluant les profanes, comme dans le cas du Grenelle de l’environnement de 2007 (Boy et al. 2012) qui a participé à l’acculturation des groupes d’intérêt à la délibération.

Cependant, l’attitude des organisations au sein même et autour des dispositifs participatifs est pour le moins ambivalente. La tenue de forums participatifs fait courir le risque aux groupes d’intérêt de se voir déposséder d’une partie de leur capacité à définir les problèmes publics et les réponses à y apporter. La concertation peut par exemple être perçue comme un moyen, pour les pouvoirs publics, d’obtenir l’acceptabilité sociale d’un projet. Le collectif Pièces et main d’œuvre a ainsi boycotté le débat public sur les nanotechnologies (2009-2010) et empêché physiquement la tenue de certaines réunions publiques. Carolyn Hendricks (2012) note aussi la possibilité pour les groupes de se désengager d’un dispositif participatif pour éviter d’en devenir la cible. De plus, les autorités peuvent utiliser le débat public pour choisir les arguments et les organisations qui les accommodent, comme dans le cas du débat sur l’eau de 2003 (Rui, 2006). Le débat public affaiblirait dans ce cas, la capacité de certains groupes à créer un rapport de force (Fung, 2005 ; Young, 2001).

Néanmoins, la participation peut aussi constituer une opportunité pour les organisations de la société civile (Rui, 2016). Les fondements de l’engagement des associations dans les dispositifs participatifs dégagés par Sandrine Rui et Agnès Villechaise Dupont (2005) mettent en évidence le rapport stratège des organisations à l’offre de participation. Alors que certaines organisations sont poussées à intégrer le débat public au nom de l’intérêt général, dans une perspective dialogique, d’autres cherchent à s’y engager pour protéger les droits de leurs membres. La participation au débat public peut enfin procéder d’une volonté d’être reconnu comme partenaire légitime des pouvoirs publics. Le cas de la concertation « Projet de territoire » sur le barrage de Sivens (Berlan, 2016) illustre les rapports de force autour de la participation : l’objectif était, pour le Collectif Testet opposé à la construction du barrage, de « faire changer les choses de l’intérieur », alors que les collectifs occupant le site refusaient la concertation.

Tirage au sort et groupes d’intérêt

La participation citoyenne a pris une nouvelle dimension sous le quinquennat d’Emmanuel Macron (Courant et Sintomer, 2019) : l’organisation du Grand Débat National (GDN), de la Convention Citoyenne pour le Climat (CCC) et l’institutionnalisation du tirage au sort au CESE donnent à voir les liens étroits entre participation et groupes d’intérêt. L’organisation de réunions d’initiatives locales (une des composantes du GDN) par le patronat (Medef et U2P) renseigne sur les usages par les milieux économiques de ces arènes participatives (Baeckelandt 2019). La CCC a été mise à l’agenda par les Gilets citoyens en conjonction avec le ministère de l’environnement et des professionnels de la concertation (Mabi, 2019). Au sein du dispositif, l’apport de connaissances prodigué aux citoyens était en partie le fait de représentants d’intérêt et son comité de gouvernance était en majorité composé de représentants de la société civile organisée. A l’issue de la CCC, l’annonce de la reprise de 146 des 149 propositions citoyennes par le gouvernement a provoqué la mise en action des groupes d’intérêt concernés par les mesures (industriels de l’aviation, de la chimie ou des pesticides, transporteurs…). Cette action, conjuguée à celle de certains ministères, a abouti à un projet de loi, éloigné des attentes citoyennes et des ONG environnementales qui défendaient le rapport de la CCC. Ces dernières ont ainsi vivement dénoncé l’influence des intérêts économiques dans la revue à la baisse des propositions. Enfin, la loi du 15 janvier 2021 institutionnalise un mécanisme de mini-publics tiré au sort au CESE, imbriquant donc participation citoyenne et représentation d’intérêt. Les travaux sur ces mini-publics (Baeckelandt et al., 2020 ; Landemore et Sintomer, 2019) étudient la lente acculturation des conseillers du CESE, au sein d’une institution qui a choisi la participation citoyenne pour se régénérer.

La CCC a fortement médiatisé le modèle d’assemblée citoyenne, reprise par de nombreuses municipalités. Certaines organisations de la société civile se sont elles aussi emparées de ce modèle. Deux assemblées climat ont ainsi vu le jour dans les milieux entrepreneuriaux : la Convention des entreprises pour le climat et le Grand Défi des entreprises pour la planète. Ces initiatives ont toutes deux l’ambition de faire entendre la voix, non pas des citoyens, mais des entreprises sur la transition écologique. Cet usage de la participation publique par les élites économiques fait écho au travail d’Edward Walker dans son ouvrage Grassroots for Hire (2014) qui décrit le recours par des multinationales à la participation publique aux Etats-Unis.

Conclusion

Les groupes d’intérêt, souvent décrits comme des obstacles à la recherche de l’intérêt général, représentent pourtant des pans importants de la société, qui doivent participer à la décision, ne serait-ce que parce qu’ils contribuent à la légitimer. Néanmoins, les modalités de cette participation, encore discrètes et déséquilibrées, paraissent devoir être repensées. Les pouvoirs publics français ont, depuis 2017, opté pour régénérer la représentation d’intérêt via la participation citoyenne et le tirage au sort. Si l’expertise et l’expérience des membres de groupes sont indispensables pour nourrir la délibération publique, les formes prises par cet accord sont cruciales au bon déroulement de celle-ci. La participation pourrait ainsi se trouver confinée au milieu des rapports de force entre groupes et pouvoirs publics. Par ailleurs, la rapidité avec laquelle les milieux économiques se sont emparés du modèle de la CCC laisse penser que le chœur des intérêts économiques sera en capacité de chanter plus fort que les autres, dans ces arènes comme ailleurs.