Gram sabha

Le mot sabha, qui vient du sanskrit, évoque à la fois la délibération et la mobilisation. Il désigne les assemblées législatives au niveau national (la Lok sabha, l’assemblée du peuple, et la Rajya sabha, l’assemblée des Etats, sont les deux chambres du Parlement), et au niveau régional (les Vidhan sabha sont les assemblées législatives des 28 Etats fédérés). Mais on parle également de sabha pour désigner des mobilisations politiques et/ou religieuses : par exemple la Kisan sabha (assemblée des paysans) est le nom d’un important mouvement paysan dans les années 1930 ; la Hindu mahasabha (grande assemblée des Hindous) est l’une des plus anciennes organisations du nationalisme hindou.

La gram sabha est une institution relativement nouvelle, mais c’est une vieille idée, promue par Gandhi dans ses écrits politiques dès les années 1940 (Narayan, 1970), puis par un leader gandhien, Jayaprakash Narayan, qui joue un rôle majeur dans les turbulences politiques des années 1970. Pour les Gandhiens, qui partagent une vision irénique des communautés rurales, l’assemblée villageoise doit constituer l’unité de base de la vie politique, le socle de la démocratie indienne. Ainsi Narayan, critique féroce de la pratique du pouvoir d’Indira Gandhi, propose de refonder la démocratie indienne à travers une architecture politique pyramidale composée de conseils élus à différents niveaux, et faisant des élections au niveau du village le seul niveau de pratique du suffrage universel. Dans ce schéma, la gram sabha, l’assemblée de tous les électeurs du village, est l’assemblée souveraine devant qui le panchayat serait responsable (Narayan, 1959).

Cette idée radicale peine à se traduire concrètement : la gram sabha fait bien partie des politiques de décentralisation mises en œuvre, souvent de façon velléitaire, par quelques Etats dans les années 1960, mais elle ne fonctionne vraiment nulle part.. C’est en 1992 qu’elle est réellement institutionnalisée, à travers l’adoption du 73ème amendement à la Constitution qui définit, pour la première fois depuis l’indépendance du pays en 1947, une politique de décentralisation administrative et politique qui concerne l’ensemble de l’Union indienne, et qui est considérée comme une étape majeure de l’approfondissement de « la plus grande démocratie du monde ».

La gram sabha est aujourd’hui le dispositif participatif le plus important en Inde, à deux titres au moins. D’une part, la gram sabha est obligatoire dans toute l’Inde rurale ; elle concerne donc environ 70% du pays, soit plus de 840 millions de citoyens.  D’autre part, elle incarne l’idée que les citoyens ordinaires doivent pouvoir être associés au processus décisionnel local au-delà du moment électoral. En institutionnalisant un espace consacré à la délibération des citoyens, sur la base d’une reddition de comptes par le conseil élu, la gram sabha promeut la transparence et l’imputabilité, et constitue une innovation démocratique majeure. La notion de participation citoyenne acquiert à travers elle une légitimité inédite en Inde, même si la nature même de la participation dont il est question reste vague dans les textes et très diverse dans les pratiques, entre l’information et la co-décision, en passant par la consultation et la délibération.

L’importance politique de la gram sabha est très variable selon les Etats. En 1993, la plupart d’entre eux interprètent de façon restrictive toutes les clauses du 73^ème Amendement laissées à leur discrétion – notamment concernant les modalités de fonctionnement de la gram sabha. Dans la majorité des cas, la gram sabha est peu fréquemment convoquée (deux fois par an), à des moments qui empêchent un grand nombre d’électeurs de s’y rendre – quand ils en sont informés à temps, ce qui n’est pas toujours le cas. Dans des sociétés villageoises fortement hiérarchisées, la notion d’une discussion entre égaux est difficile à mettre en œuvre. Enfin, si les prérogatives de la gram sabha sont importantes sur le papier, dans la réalité elles sont très limitées, et c’est l’administration locale qui fixe généralement l’agenda des réunions. Le plus souvent, les femmes et les plus pauvres sont les participants les plus assidus, puisque l’une des missions les mieux comprises de la gram sabha est d’identifier les personnes éligibles aux programmes d’assistance publique. La gram sabha est donc, dans la majorité des Etats, une institution faible (Sivaramakrishnan, 2000).

Le Kérala, au sud du sous-continent, a constitué, un temps, une exception notable. Dans ce petit Etat côtier un vaste programme de planification participative, la People’s Planning Campaign, a été mise en œuvre à partir de 1996 par le gouvernement régional, alors dominé par le principal parti communiste indien.  Les réunions de la gram sabha jouaient un rôle central dans la mise en œuvre de ce programme, dont le succès s’explique par la culture politique très particulière de cet Etat (un parti dominant très favorable à la décentralisation et le maillage associatif serré de la société kéralaise) (Heller et Isaac, 2003). Mais même ce contexte exceptionnel n’a pas permis d’éviter, une fois passé l’enthousiasme des premières années, que les réunions soient désertées par les classes moyennes qui ne se sentent pas concernées par le type de décisions prises ; et que la gram sabha ne mobilise finalement que les plus marginalisés.

Les choses sont différentes dans les huit Etats indiens où s’applique une législation spécifique adoptée en 1996, le Panchayati Raj (Extension to Scheduled Areas) Act. Cette loi dote la gram sabha de pouvoirs accrus dans les régions où la population tribale est majoritaire. L’assemblée du village est alors dotée d’un droit de veto sur les décisions concernant les ressources naturelles locales (terres, forêt, étangs etc.). L’objectif est de préserver le mode de vie traditionnel des communautés tribales, étroitement lié à l’usage collectif de ces ressources, et de limiter, dans ces régions dont le sous-sol est généralement riche en ressources minérales, un comportement prédateur de l’Etat. Cette capacitation de la gram sabha repose également sur l’idée que, dans ces communautés relativement égalitaires, l’assemblée villageoise peut être le site d’une discussion ouverte (Choubey, 2015).

Par ailleurs, deux politiques publiques ont indirectement conféré une importance réelle à la gram sabha. La première est le Droit à l’information (Right to Information Act), adopté au niveau de l’Union indienne en 2005. Cette loi oblige l’administration publique à tous les niveaux à remettre, à qui le demande, une copie de n’importe quel document (ou presque). Le droit à l’information permet à la gram sabha de discuter en connaissance de cause de l’usage qui a été fait des fonds publics par les élus et fonctionnaires locaux. Il constitue ainsi potentiellement (car sa mise en œuvre rencontre bien des obstacles) une arme puissante de lutte contre la corruption (Goetz et Jenkins, 2005).

La deuxième politique publique est le National Rural Employment Guarantee Act (NREGA), également adopté en 2005. Cette loi garantit, à toute famille qui le demande, cent jours d’emploi par an sur des chantiers publics (construction de routes, de canaux d’irrigation etc.). Pour éviter que ce programme d’emplois publics ne connaisse le même sort que ses prédécesseurs, la loi comporte une provision selon laquelle la gram sabha est chargée de l’audit social de la mise en œuvre du programme : autrement dit, les électeurs sont invités à vérifier, lors des réunions de l’assemblée du village, que les registres de l’administration correspondent à la réalité, qu’il s’agisse du nombre de bénéficiaires du programme, de leur identité, du salaire qui leur a été versé ou de la mesure du travail accompli.

Enfin, une étude récente centrée sur un seul Etat, le Tamil Nadu, mais fondée sur une masse inédite de données à la fois quantitatives et qualitatives (les transcriptions intégrales de la réunion de 50 assemblées villageoises ayant eu lieu simultanément en 2014) conclut que la gram sabha constitue un véritable espace de délibération, à condition d’en adopter la définition minimaliste de Mansbridge : « la communication mutuelle… à propos de questions d’intérêt commun » (Mansbridge, 2015, 27). Dans cet Etat relativement développé du sud de l’Inde, l’enquête observe que la gram sabha est bien le lieu d’un échange argumenté sur des questions vitales pour les villageois. Mais si le temps de parole est équitablement partagé entre citoyens d’une part, élus et fonctionnaires du gouvernement local d’autre part, il reflète une inégalité persistante entre hommes et femmes : ces dernières, bien que plus nombreuses, prennent moins la parole (Parthasarathy, Rao, et Palaniswamy, 2019).

La gram sabha est une institution cantonnée à l’Inde rurale ; son équivalent dans les villes est le ward committee (le ward étant la circonscription municipale), mais avec une différence notable : le ward committee n’est pas obligatoire dans le volet urbain de la politique de décentralisation (défini par le 74^ème Amendement à la Constitution), et aucun Etat n’en a fait une assemblée périodique de tous les électeurs de la circonscription. Le ward committee, le plus souvent, est un espace déconcentré de délibération entre élus et fonctionnaires de l’administration municipale, où les citoyens ordinaires n’ont aucune place. Depuis les années 2010 cependant, une série d’initiatives locales ont tenté de promouvoir un véritable équivalent urbain de la gram sabha, comme en témoignent les noms qu’elles se sont donné : ward sabha, area sabha, mohalla sabha (assemblées de quartier) ont été promues et parfois mises en place par des organisations de la société civile ou par des partis politiques – mais toujours de façon très localisée (dans une ville, parfois dans une partie de la ville) et temporaire (Tawa Lama-Rewal, 2018). Ce qui ressemble à l’impossible institutionnalisation d’un espace participatif dans les villes souligne par contraste l’importance politique de la gram sabha.