Gestion intégrée

De la gestion partagée à la gestion intégrée

La gestion communautaire des ressources naturelles que l’on retrouve un peu partout sous une forme ou sous une autre, provient de la longue expérience du développement rural intégré, particulièrement dans le domaine agro-forestier pour la lutte contre la pauvreté et la satisfaction des besoins vitaux. La gestion communautaire des ressources côtières ainsi que la gestion partagée entre communautés et autorités locales s’en sont largement inspirées pour aboutir en 1992 à la consécration de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en tant que démarche de développement durable dans l’Agenda 21, chapitre 17, de la conférence de Rio. La GIZC y est définie comme un processus de gestion adaptative, continu et itératif, destiné à promouvoir le développement durable des zones côtières (Cicin-Sain, Knecht, et al., 1998 ; Henocque et Denis, 2001). L’intégration porte sur les objectifs, les nombreux instruments requis pour les réaliser, les domaines d’action en termes de secteurs d’activité et de niveaux de gouvernance, ainsi que l’interface des espaces terrestre et marin. La GIZC est donc pluridisciplinaire par essence et couvre l’ensemble du cycle décisionnel comprenant la collecte d’information, la planification, la mise en œuvre et le suivi des plans d’action sur des territoires donnés. L’élaboration et la mise en œuvre des stratégies et de leur plan d’action font appel à la participation de tous les acteurs (autorités publiques, marché, société civile) d’un bout à l’autre du processus.
Les initiatives GIZC sont à l’origine de quantité de plans, d’arrangements légaux et institutionnels pour améliorer les formes de gestion effective ou intentionnelle (Mermet, 1992) des acteurs économiques et de l’action publique par la promotion systématique de la consultation pour la recherche d’un meilleur consensus. Quelle que soit l’échelle d’intervention, et dans le cadre légal et institutionnel existant, les arrangements institutionnels sont indispensables à la durabilité du processus de participation initié entre les acteurs et décideurs concernés. Les outils de zonage fonctionnel tels que les plans locaux d’urbanisme (PLU), les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), ou les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM), deviennent ainsi des dispositifs de planification concertée que la GIZC s’efforce d’articuler selon un continuum terre-mer (Henocque et Billé, 2005 ; Lozachmeur, 2005). Dans ce but, elle leur adjoint les outils de la participation tels que les dispositifs volontaires entre acteurs qui favorisent la convergence des représentations et le renforcement des proximités locales qui, au nom de la gestion adaptative, procède par objectifs intermédiaires quantifiés et mesurables.
Les réflexions sur l’élaboration de la GIZC s’apparentent donc fortement aux travaux sur la gouvernance territoriale (Rey-Valette et Antona, 2009 ; Meur-Ferrec, 2009) laquelle étudie les processus de coordination et de participation dans un contexte de développement territorial, défini comme « la capacité des acteurs à maîtriser les dynamiques d’évolution qui les concernent » (Deffontaines, Marcelpoil, et al., 2001). La GIZC puise ses référents dans l’action publique territoriale et le renouvellement des figures de la démocratie (démocratie de proximité) dont la concertation devient la norme.

Vers un nouveau paradigme de l’action publique

On ne peut comprendre les pratiques, les arrangements collectifs, le fonctionnement des outils et des procédures de consultation en les isolant des objectifs et des valeurs assignés à l’action publique mais surtout en oubliant les formes de rationalités qui structurent ces nouveaux modes d’action collective. La gestion intégrée, notamment appliquée à la mer et au littoral (GIZC), s’inscrit dans un processus plus large, celui du renouvellement de l’action publique au travers l’émergence de méthodes partenariales de concertation et de mise en œuvre. La concertation partenariale s’inscrit dans le cadre de l’effort de modernisation de l’action publique et plus largement de ce que l’on appelle aujourd’hui la gouvernance. Ce dernier terme est apparu pour désigner une nouvelle forme de processus de décision reposant sur une interaction élargie et renforcée entre États, collectivités, groupes sociaux, structures privées et publiques, associations, individus. Il s’agit d’un dispositif complexe et variable d’arrangements institutionnels intégrant les structures gouvernementales et non gouvernementales, le cadre légal, ainsi que les traditions et normes sociales des populations locales, offrant des combinaisons nouvelles entre savoir et pouvoir. Si la gouvernance constitue un cadre général de réflexion, elle permet d’envisager la problématique du politique dans une perspective de complexité et d’interaction dont la concertation n’est qu’une séquence du processus. Ceci se traduit sur le plan de l’action par le déploiement de nouveaux outils : procédures démocratiques de consultation, formes flexibles de coordination, modes de gestion décentralisée, utilisation du contrat, convention, charte, partenariat, subsidiarité, gouvernement par l’information et l’application des principes de précaution et de développement durable.
Ce mode de conduite des affaires publiques a connu un essor particulier dans la sphère environnementale. Les raisons en sont nombreuses et tiennent en premier lieu à la nature des problèmes concernés ; d’externalité, de gestion des risques, d’utilisation de ressources communes, d’intégration de pratiques de protection et de conservation dans le développement et l’aménagement local et territorial. La complexité des enjeux, leurs caractères conflictuels, l’importance des controverses font que leurs solutions passent par la mobilisation d’acteurs nombreux interagissant à de multiples échelles : des acteurs dont les territoires ne correspondent pas aux territoires institutionnels classiques et qu’il faut convaincre.
Cette transformation du champ de l’action politique renvoie à des interrogations sur la notion de représentation et de représentativité et pose le problème de la redistribution du pouvoir entre l’État, le marché, la société civile, les institutions locales et internationales. On affaire à un véritable chantier ou laboratoire, caractérisé par l’éclatement des enjeux et la pluralité des pouvoirs. Cette multiplicité d’institutions et d’acteurs suppose des mécanismes de coordination non hiérarchiques de plus en plus complexes souvent en contradiction voire même en opposition avec les politiques réglementaires traditionnelles. Le problème des rapports entre formes anciennes et nouvelles de gouvernance se trouve posé en termes de complémentarité ou au contraire de substitution. S’agit-il seulement d’une réponse fonctionnelle à des dysfonctionnements des politiques classiques ou au contraire va-t-on vers un renouvellement du politique et de la « gouvernementalité » ?

Mondialisation et expertise sans frontière

Des centaines d’expériences GIZC de par le monde est né tout un ensemble de stratégies dépendantes du système naturel, du contexte national et des principaux bénéficiaires auxquels elles s’adressent ainsi que les problèmes qu’elles tentent de traiter (Olsen, 2003). Parmi ces différentes stratégies, qu’elles soient spécifiques aux ressources en eau, à la pêche, à la biodiversité, aux pollutions et aux risques naturels, ou encore au changement climatique, il apparaît qu’aucune ne détient la « vérité » ou est exclusive de l’autre (Chua, 2006). Il n’existe pas de solution unique pour proposer le développement durable du littoral (Dauvin, 2002). En effet, le développement de nouveaux modes de gouvernance des écosystèmes côtiers dont l’homme est partie intégrante, ne peut être l’objet d’une stratégie unique mais passe plutôt par la maîtrise d’un « cocktail » de stratégies liées aux conditions écologiques, sociales, économiques et culturelles sur le territoire ou la mosaïque de territoires objets de la gestion.
Si les stratégies diffèrent et sont malheureusement encore insuffisamment croisées, il existe par contre un fort consensus sur la « philosophie » de la gestion intégrée. Tout le monde s’accorde sur son « fort potentiel d’utilisation stratégique » du fait du débat et de la circulation des idées qu’elle génère et de sa capacité à « faire exister le littoral » en tant que système aux yeux de nombreux décideurs (Billé, 2004). La gestion intégrée de la mer et du littoral a ainsi permis de constituer un réseau d’infrastructures et de supports de par le monde (revues, conférences, universités, centres de recherche, marché d’expertise) favorisant les rencontres entre chercheurs, praticiens, décideurs, bureaux d’étude et œuvrant à l’émergence d’objectifs communs formalisés dans de nombreuses conventions ou protocoles internationaux comme le protocole méditerranéen sur la gestion intégrée des zones côtières (Rochette, 2012).
La mise en œuvre de la GIZC suppose la construction d’une communauté épistémique de spécialistes décidés à partager leur expérience, où l’accent est mis sur l’importance de l’intégration des connaissances et des disciplines allant des sciences politiques aux sciences de l’environnement. Des méthodes de co-construction des systèmes d’information ou d’indicateurs en appui à la GIZC sont proposées méthodes qui relèvent des modèles de co-production des savoirs prônés par Callon, Lascoumes, et al. (2001), s’appuient sur des processus d’hybridation entre savoirs de l’expertise et savoirs profanes. Le rôle du chercheur n’est plus seulement de fournir des informations et connaissances en appui à la décision mais d’être celui par qui les connaissances vont trouver leur traduction dans la fabrique du concret de la gestion. Certains s’interrogent sur le rôle des scientifiques dans les dispositifs de médiation ou d’appui à la participation. Ils voient dans l’expert un facteur de synergie et de rapprochement des mondes de la science et de la gestion. On rejoint les travaux sur la gouvernance territoriale où selon Cadiou (2007) « l’expertise tend désormais à se donner à voir comme un processus de production collective de la connaissance s’incarnant dans des dispositifs ouverts et devant de fait participer à la recomposition des systèmes d’acteurs locaux ».

Les apories de la participation

La rationalité visée n’est pas seulement gestionnaire mais axiologique, porteuse de valeurs qui sont censées réinventer et enrichir l’action publique par la modernisation, l’ouverture démocratique, la participation, l’enrôlement de l’individu à toutes les étapes du processus. Cela se manifeste par l’entrée de nouveaux acteurs et collectifs dans le jeu politique : spécialistes, médiateurs, profanes et militants réunis par et pour la concertation. La concertation apparaît comme l’élément clef de la transformation de l’espace public pour faire émerger un public actif et participatif.
Il faut cependant souligner le caractère abstrait, voire le plus souvent imposé (en tout cas institutionnalisé) de la participation. En effet, peu de place est laissée à l’espace critique, l’idée a priori de la concertation étant basée sur le fait que les dispositifs et les programmes visent à améliorer la gestion et que ces derniers ne doivent pas être remis en question. La concertation est enchâssée : aboutir à un monde partagé et consensuel en écartant tout antagonisme et remise en cause du programme : communiquer certes, mais sans questionner les relations dominantes, l’espace critique étant limité à l’exercice d’un débat cadré et régulé. Le conflit est domestiqué réduit à un monde de différences ou l’autre devient le même, un espace neutralisé ou les antagonismes sont censurés au profit de l’acceptation de la tolérance comme norme et le refus de toute altérité radicale.
L’empire du consensus est la norme qui structure le débat et l’oriente. Les sciences sociales s’engouffrant sans distanciation dans les approches collaboratives ont contribuées à la production intensive d’énoncés visant à construire le consensus : co-construction, co-conception, adaptation, apprentissage, prise de responsabilité des individus et des institutions, etc.
Par ailleurs, il y a lieu de s’interroger sur l’usage des dispositifs de concertation dans les pays non démocratiques où la parole est mise sous surveillance même si la société civile s’y fait toujours plus pressante. La mise en œuvre d’une gouvernance participative dans le cadre d’un projet GIZC dans des pays autoritaires voire des dictatures ou des royaumes n’est pas sans paradoxe car elle conduit à la coexistence de dispositifs fonctionnant selon des modes opposés entre niveau national et niveau local. Cette juxtaposition de politiques pose le problème de la compatibilité entre action publique traditionnelle voire autoritaire et l’action publique délibérative. La gouvernance, loin de démocratiser, peut avoir l’effet contraire en favorisant les réseaux de clientélistes et corporatistes par la valeur même qu’elle attache à la proximité.

Participation et éthique

Tous ces développements montrent qu’une conception purement instrumentale de la participation dans le domaine de l’environnement ne visant qu’à une forme de compromis des intérêts, va à rebours de l’objectif initial et de l’orientation vers un idéal s’incarnant dans la croyance à la préservation des hommes et de leur milieu naturel. La participation environnementale n’est pas une simple affaire de relations interpersonnelles ou de face à face, il ne suffit pas de mettre l’accent sur le processus ou le temps dans lequel elle prend place, il faut que par ailleurs existe un étalon de valeur qui transcende la situation dans laquelle on se trouve momentanément impliqué : maintenir un idéal, pouvant lui-même faire partie du négociable, mais auquel on ne saurait renoncer. Relier, couturer, assembler sont des pratiques qui relèvent d’une éthique du dénoué où la pluralité des sens et des valeurs fait l’objet d’un partage commun. Dénouer oblige d’une part de passer outre les barrières sociales et culturelles sans pour autant les nier, compenser ces inégalités par la reconnaissance et le respect et d’autre part de décloisonner les frontières entre humains et non humains en s’assurant que ces derniers sont pris en considération. Ces conditions remplies, la participation est alors un lieu d’apprentissage du respect mutuel et de construction d’un monde commun multiple. Elle est une mise en avant d’une transcendance non plus absolutiste mais relative, associée à un horizon utopique et ouvert sur la réversibilité des processus, dans un jeu de contradictions infinies. Dans cette perspective la GIZC devient un dispositif innovant facilitant la création et l’imagination des acteurs et non un simple instrument au service des instituions et de leurs représentants.