Éthique

Le recours de plus en plus fréquent aux pratiques participatives en soutien des politiques publiques ou dans le secteur de la Recherche et de l’Innovation (R&I) depuis plus d’une décennie prend la forme de différents processus impliquant des citoyens ou parties prenantes. Pour les processus délibératifs, cette croissance a pu être qualifiée de « vague délibérative » (OCDE, 2020). La participation publique est considérée de plus en plus comme la réponse aux crises sociétales et politiques contemporaines ; toutefois sa légitimité est souvent posée de facto, ce qui en limite l’évaluation qualitative, aussi bien que l’apport possible de l’éthique, envers les citoyens impliqués et en regard du processus participatif lui-même. En effet, l’expansion des pratiques participatives n’est pas toujours accompagnée d’une interrogation profonde sur leurs fondements éthiques. De nombreux choix de conception (design) institutionnel ou, plus modestement, de mise en place de processus, en restent au niveau des présuppositions. La convergence de l’éthique avec la participation publique peut être définie comme le mouvement de normalisation et de moralisation de pratiques d’innovation démocratique sur la base de fondements éthiques assurant le bien-fondé, l’intérêt, la légitimité, l’apport et l’adéquation d’un processus en regard de ses participants et de la société. Quelles sont les conditions d’une participation éthique et quels sont les bénéfices qui peuvent advenir de sa prise en compte ?

Critères d’une participation publique éthique

Qu’est-ce qui fait qu’un processus participatif est bien conçu et réalisé d’un point de vue éthique ? Les critères d’une participation qualitative en regard d’une approche éthique varient selon le type de processus et l’objectif visé. Regroupant différentes critériologies, nous pourrions retenir les points suivants : légitimité publique du processus, qualité du processus, degré de convergence avec l’espace public, impartialité et justice du processus, éthique du discours (Reber, 2005). Plusieurs tentatives de classification axiologique des pratiques participatives ont pu voir le jour, en regard de l’élaboration des politiques publiques ou de la prise de décision (dans les secteurs de la recherche et de l’innovation), appuyées notamment par la notion de recherche et d’innovation responsables. Ces classifications (Arnstein, 1969 ; Fiorino, 1990 ; Davidson, 1998 ; Rowe and Frewer, 2000 ; Slocum, 2003 ; IAP2, 2018) portent sur les types de processus, les participants, voire des principes plus généraux qui, à titre de valeurs morales, peuvent garantir la qualité d’un processus participatif. Dans le versant de la théorie de la démocratie délibérative, des critères ont pu être élaborés : dans l’ouvrage dirigé par Andre Bächtiger en 2018, on liste ainsi neuf principes garantissant une bonne délibération : respect ; absence de pouvoir ; égalité (et inclusion) ; considérations pertinentes ; recherche du consensus ; orientation vers le bien commun et l’équité ; publicité ; responsabilité ; sincérité.

Bien que nombreuses et étayées, les diverses approches normatives visant les processus participatifs ne sont pas toujours traduisibles du côté des praticiens qui s’inspirent de travaux philosophiques : une feuille de route concrète pour l’élaboration, le suivi et l’évaluation des processus participatifs vient à manquer. Portant sur l’ensemble des pratiques participatives, délibératives ou non, un tel cadre permettrait de penser et de mettre en œuvre les processus participatifs grâce à un autre regard sur la participation, en déplaçant la perception de sa réussite vers la prise en compte des principes éthiques qui doivent en régir la conception et la mise en œuvre. Ce changement de focale invite à réfléchir sur les conditions de possibilité d’une participation légitime et juste, la pertinence de ces mécanismes et leur justification vis-à-vis des politiques publiques, enfin la reddition de comptes envers les participants. Le traitement réservé aux participants relève d’une interrogation éthique sur les pratiques participatives, de même que les questions des critères de qualité d’un bon débat (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001). Se pose également la question de savoir en quoi un processus participatif peut apporter des résultats qui améliorent sensiblement les politiques publiques par rapport à l’absence de processus participatif : selon le contexte, il peut combler un certain déficit dans la décision publique ou, au contraire, ne pas être nécessaire (Fung, 2008). Toutes pratiques participatives confondues, un certain socle commun de questions peuvent être posées, qui interrogent le rôle des organisateurs et concepteurs d’un processus participatif, ainsi que les conditions de mise en œuvre, jusqu’au traitement des résultats et des participants.

Les critères d’un processus participatif éthique doivent nécessairement être un dénominateur commun, vérifiable dans tout contexte, pour tout objectif, type de processus, ou encore type de participant. Au-delà de principes normatifs servant à définir le cadre idéal pour des processus participatifs aspirant à se rapprocher d’une éthique du discours ou de processus justes, une feuille de route pour des processus participatifs éthiques est vraisemblablement un manque à combler. Des principes à leur traduction opérationnelle dans un processus inscrit dans le temps (préparation, réalisation, évaluation) et l’espace (numérique ou réel), un croisement de conditions voit le jour. En réponse à ces exigences opérationnelles, un cadre éthique commun de questionnements – pour les principales exigences à honorer, parfois pluralistes dans leurs options –, serait à même de donner chair à une voie éthique. On irait ainsi, tout en s’en inspirant sérieusement, plus loin que les seuls textes théoriques. L’éthique concerne au premier chef les innovations technologiques et scientifiques, dans le sillage de l’évaluation technologique participative (Reber, 2005), mais également l’ensemble des pratiques participatives, sur tout secteur (Giannelos, Reber et Doorn, 2022) et à travers la grande variété des pratiques participatives – au moins une vingtaine de procédures participatives plus ou moins formalisées et surtout appropriées aux questions évoquées ci-dessus, selon Bernard Reber (2005).

Un premier cadre éthique pour les pratiques participatives a été proposé (Giannelos, Reber, Doorn, 2022) : ce premier instrument vers une participation éthique consiste en une proposition de feuille de route visant à pallier ces angles morts et à offrir un cadre adaptable à tout contexte. De façon synthétique, cette préfiguration d’une feuille de route idéale pour une participation éthique s’articule autour des exigences suivantes :

• Trouver le bon niveau de participation (connecter les activités avec les acteurs) ;
• Anticiper et analyser en amont les besoins, objectifs, risques ou dilemmes éthiques, ressources et leviers afin que les participants puissent contribuer à une expérience dont l’ambition sera réellement prise en compte ;
• Suivre et analyser en temps réel l’adéquation du processus (aux objectifs, au contexte, aux principes éthiques qui en régissent la mise en œuvre) et l’ajuster.

Chacun de ces trois points fait appel à un ensemble d’actions dont la prise en compte assure un regard critique, une mise en œuvre éthique, ainsi qu’un suivi de la totalité du processus participatif (en amont, pendant et a posteriori) sur la base de critères.

Responsabilité, redevabilité, valeur ajoutée

Rendre des comptes aux participants et établir une évaluation objective de la valeur ajoutée seraient les conditions liminaires d’une participation éthique, tenant compte du principe de responsabilité. Les considérations normatives s’appliquent aussi bien à la configuration et à la mise en œuvre des processus participatifs qu’à la façon dont les relations entre participants est gérée, à l’instar du respect et de la considération (Reber, 2022), afin d’instaurer la confiance et une qualité des interactions, qu’elles soient synchrones ou asynchrones. Selon la critériologie pour des débats qualitatifs, l’information donnée aux participants doit être claire, mais également diversifiée, ne faisant pas l’économie des controverses ; ceci concerne également les dimensions éthiques. En effet, la confrontation à des désaccords éthiques afférents à l’interprétation d’une valeur (par exemple, de justice sociale) enrichit le débat : cette plus-value est souvent absente des processus participatifs. Certes, une limite non négligeable réside dans la possibilité pour les praticiens d’adosser à la participation une théorie normative d’arrière-plan apte à fonder une approche éthique.

Au-delà du choix de principes et de critères, un point de vue fondé est ce qui peut légitimer une position ; le principe de responsabilité s’avère utile pour y répondre. Il a été notamment institué en Europe à travers le cadre de la « recherche et innovation responsables » (responsible research and innovation – RRI) qui inclut la participation des parties prenantes, héritant de la théorie de la démocratie délibérative et du principe de précaution (Reber, 2016 ; Von Schomberg, 2012), ajustant ainsi le spectre des développements technologiques et scientifiques suivant leur légitimité éthique et politique et leur contribution aux besoins, valeurs, et normes sociétales (Von Schomberg, 2013 ; Gianni, 2016). Toutefois, le principe de responsabilité morale revêt plusieurs sens (Doorn, 2012 ; Van de Poel et Sand, 2021). Sophie Pellé et B. Reber (2016) identifient dix acceptions, incluant l’injonction à rendre des comptes (accountability) liée à l’idée d’imputation ainsi qu’à une dimension prospective, maintenant une double acception, négative et positive. Cette interprétation du concept de responsabilité indique le devoir de rendre des comptes, allant de pair avec la reconnaissance de responsabilités. Un droit de regard politique et social sur une démarche permet d’en déterminer sa légitimité, et implique également un engagement moral des agents, une attribution de responsabilité et une identification des agents responsables (Pellé et Reber, 2016). Une autre acception du principe de responsabilité pertinente dans le contexte d’un cadre éthique pour la participation, est l’interprétation de la notion comme capacité de réponse (responsiveness) à une situation et ses problèmes (Pellé et Reber, 2016). Un processus participatif peut se prévaloir de son adéquation et de sa légitimité à l’égard des participants et de la société, dans un double mouvement de capacité de réponse vers ces deux horizons. Cette perspective normative englobe toute la temporalité du processus, nécessitant un suivi constant à chaque étape, ex ante, interim, et ex post.

Dans la mesure où les pratiques participatives sont fréquemment pensées à travers le prisme de l’innovation démocratique, en tant qu’idéal et horizon, le concept de responsabilité revêt un sens particulier en tant qu’idéal régulateur de l’innovation : l’innovation doit être responsable afin d’adjoindre une fonctionnalité moralement pertinente visant le bien commun et des objectifs socialement acceptables et souhaitables (Von Schomberg, 2013), soutenus par des principes de confiance et d’intégrité (Van den Hoven, 2013). Les pratiques participatives qui se réclament de l’innovation responsable nécessitent une approche éthique qui puisse en fonder le caractère « responsable ». L’éthique de la participation pourrait alors être assimilée à une innovation démocratique dans sa pleine réalisation : suivant les critères de l’innovation responsable, elle permettrait un niveau satisfaisant d’anticipation, de réflexivité, d’inclusion délibérative et de capacité de réponse (Owen et al., 2013).

Cette orientation éthique repose sur des points d’ancrage normatifs qui, dans le contexte européen, se retrouvent dans les valeurs énoncées au sein du Traité sur l’Union européenne et prennent la forme de réponse aux objectifs sociétaux identifiés comme Grand Défis (Grand Challenges) depuis la déclaration de Lund (2009) visant à orienter les politiques publiques, la recherche et l’innovation vers la résolution de ces défis, afin d’assurer la réflexivité (responsiveness) des innovations prévues (Von Schomberg, 2013). La prise en compte des principes éthiques permet de définir la valeur d’un processus participatif et d’en déterminer la pertinence et légitimité. Cela permet d’éviter l’écueil d’un remplacement des angles morts de la démocratie représentative par un excès de participation qui aurait également ses propres failles. À ce titre, la valeur ajoutée pourrait être considérée comme la variable d’ajustement des processus participatifs, servant à en définir la légitimité et la réussite.

Vers moins de participation publique ?

L’accélération et l’expansion de la participation publique au cours des dernières années se manifestent à travers des tentatives erratiques de compensation des failles de la démocratie représentative par des processus participatifs de toute configuration et échelle. Au-delà de l’indéniable avancée démocratique de ces initiatives, de véritables savoir-faire éprouvés, la tendance vers ce qui pourrait être qualifié de « fast » participation – de façon similaire à d’autres mouvements de massification – augmente les risques d’une participation à valeur ajoutée faible : application standardisée de processus participatifs conçus dans l’urgence, complication des processus de contrôle des conditions de mise en œuvre, synthèses expéditives, reddition de comptes limitée, transparence financière et générale amoindrie, absence de recul, valeur ajoutée indexée sur les seuls principes généraux de la démocratie participative. Un autre angle mort tient à l’issue des processus participatifs (discussions, propositions, ou débats – synchrones ou asynchrones), dont la synthèse finale est le fruit d’une médiation impliquant le filtre d’une interprétation humaine non univoque mais avec un degré de variabilité coextensif à la façon de guider le débat ou d’interpréter a posteriori les résultats (regroupement – clustérisation – des propositions par des animateurs plutôt que choix faits par les citoyens ; ou synthétisation à partir d’une multitude de propositions). Les points faibles de la mise en œuvre des processus participatifs – où l’opérationnalisation l’emporte sur d’autres considérations et où l’éthique ou même des éléments de théorie politique ne sont pas partie prenante des réquisits opérationnels – amènent à interroger les critères qui fondent la réussite des processus participatifs. Ces angles morts impliquent que la valeur ajoutée des processus participatifs n’est pas un fait établi mais à réévaluer à chaque itération ou nouvelle initiative, suivant une série de critères et de leur adaptation en fonction de paramètres contextuels. Cet examen s’accompagne de la présence de chercheurs-observateurs formés, aptes à vérifier cette qualité avec ses dimensions éthiques. À rebours des dérives résultant de la course quantitative aux processus participatifs, l’éthique de la participation pose comme condition de la légitimité l’approche qualitative, vers ce qui pourrait être qualifié de « slow » participation, à l’instar d’autres contre-courants correctifs de tendances de massification.

Cette approche se situe également comme une limite à l’industrialisation de la participation et à ce qui a pu être qualifié de « marché de la participation » (Hendriks et Carson, 2008 ; Mazeaud et Nonjon, 2020). L’expansion des pratiques participatives dans les politiques publiques s’est développée conjointement à une professionnalisation du secteur et à une externalisation des processus participatifs auprès d’instances privées spécialisées (associations, organisations, cabinet de conseil) développées depuis l’essor des mini-publics (Fung, 2015), dans une co-construction publique-privée des politiques publiques. Ces organisations spécialisées dans la mise en œuvre de processus participatifs doivent répondre à la temporalité des appels d’offres et aux contraintes d’une relation prestataire/client. La sous-traitance des pratiques participatives par des agences de conseil privées pose un problème du point de vue de l’éthique de la participation : le problème ne réside pas dans la sous-traitance elle-même, mais précisément parce que la délégation de responsabilités est limitée dans le temps, ponctuelle, et génère une relation de clientélisme et de réponse rapide aux demandes urgentes. Dans ce contexte, l’horizon normatif d’une participation éthique se pose vraisemblablement comme un frein d’urgence dans la course effrénée de pratiques qui laissent peu de marge à une adaptation, révision, et à un recul critique selon les considérations éthiques.

Par ailleurs, de possibles collusions entre ces acteurs et les autorités publiques peuvent survenir, voire même une instrumentalisation des mécanismes participatifs comme élément de la stratégie de communication des politiques publiques (Mazeaud et Nonjon, 2020). Cet horizon n’est pas particulièrement propice à une éthique de la participation, dès lors que l’opérationnalisation devient le moteur premier, adjointe à une dépendance financière fréquente de ces agences auprès des acteurs publics. Au sein de cet écosystème, le principal risque est que les idéaux participatifs soient compromis par des intérêts financiers : des impératifs commerciaux ou des raccourcis procéduraux cumulés à la concurrence mettent en difficulté tout retour négatif qui peut nuire au partenariat ou à la notoriété des agences engagées (Hendriks et Carson, 2008). L’horizon de cette dérive est l’utilisation de processus participatifs comme un exercice de communication au sein des politiques publiques, attribuant à ces pratiques une légitimité de facto, sans que celle-ci ne soit balisée ex ante et évaluée ex post. Or, l’éthique de la participation pose que la légitimité de la participation doit être fondée et justifiée à chaque fois, n’étant jamais préétablie par des critères extérieurs (par exemple, l’expertise des organisateurs ou l’intérêt des objectifs annoncés du commanditaire). À ce titre, l’éthique fait office de garde-fou contre l’utilisation de la participation en tant que mirage d’un renouveau démocratique si nécessaire aux vulnérabilités des démocraties contemporaines.

L’éthique de la participation consiste en un regard critique, dans son sens plein et noble, sur les processus de participation publique, visant à assurer aussi bien leur légitimité et efficacité du point de vue des processus de décision politique, que le juste traitement des participants et la justification du processus. La feuille de route qui dépend de cette injonction morale à justifier de l’intérêt du processus participatif et des conditions de sa mise en œuvre pourrait être considérée comme une tentative d’amélioration et de normalisation des processus. De façon similaire au respect des normes légales, un cadre éthique établirait de nouvelles normes qui ont l’avantage d’anticiper les contraintes sociales et d’établir une participation responsable. Si cela peut s’avérer restrictif, comme tout cadre ou norme, il n’en demeure pas moins un horizon utile pour assurer une participation publique qui soit au service des participants et de la société. Dans l’abîme creusé par la disjonction entre la gouvernance (politique, de la recherche, ou de l’innovation) et la société civile, les publics affectés ou groupes concernés pourraient être considérés comme les récipiendaires finaux du bilan éthique de tout processus participatif réalisé en leur nom et avec eux. Cette perspective invite à repenser les fondements de la légitimité des pratiques participatives et à les justifier sur la base d’une critériologie établie, différente de l’horizon visant à faire du participatif à tout prix.