Droit de l'environnement

Des origines anciennes

Si l’Homme a cherché à exploiter et « à saisir juridiquement » les ressources naturelles (Courtecuisse, 2020) et que des réglementations liées à des préoccupations sanitaires sont apparues très tôt, ce n’est qu’à la fin des années 1960, avec la naissance du mouvement écologiste et une prise de conscience croissante des impacts des activités humaines sur l’environnement que le droit de l’environnement a émergé en tant que corpus juridique ayant spécifiquement pour objet la protection de l’environnement. De ce fait, la création du droit de l’environnement s’accompagne notamment de l’affirmation de deux principes - le principe de participation et d’information du public - qui rendent possible l’implication de tout un chacun dans la protection de l’environnement. D’ailleurs, la demande d’information et de participation du public est elle-même entretenue par le développement du droit de l’environnement qui « encode juridiquement » une forme de démocratie participative : la démocratie environnementale (Monédiaire, 2011). L’irruption du public dans la fabrique de la décision publique environnementale est toutefois ambivalente. D’un côté, elle conduit l’État à discipliner les contestations de la société civile en l’associant étroitement à la prise de décision publique, voire à l’élaboration des politiques publiques environnementales. De ce point de vue, le droit de l’environnement apparaît comme un laboratoire de l’ingénierie participative où se succèdent (parfois sans lendemain) de nouvelles procédures participatives telles que la « gouvernance à cinq » du Grenelle de l’environnement, la participation par voie électronique ou encore le mini-public délibératif avec la Convention citoyenne pour le climat. D’un autre, la démocratie environnementale arme la société civile de droits - droit d’accès à l’information environnementale, droit de participer à l’élaboration des décisions et d’accéder à la justice - qui peuvent être opposés à l’État. Récemment, l’utilisation du procès pour contester les politiques publiques luttant contre la pollution de l’air ou contre les émissions de gaz à effet de serre traduit un renouvellement des usages de l’arme du droit. L’objet du recours n’est plus tant de réclamer en justice l’application effective des protections définies par le Code de l’environnement mais d’exiger de l’État de nouvelles protections au nom du droit.

Les accidents (nucléaires, chimiques, marées noires) et, plus généralement, la dégradation globale de la biodiversité, de la qualité de l’air ou du système climatique entraînent des réactions sociales et politiques qui réclament et produisent des évolutions du droit de l’environnement. Ces réactions, ces demandes successives rejaillissent sur sa construction ; le droit de l’environnement en ressort donc « doté d’une structure particulière (…), constitué de règles éclatées, de dispositions sectorielles » et se caractérise par un certain empirisme (Van Lang, 2021). Il s’est en effet développé très rapidement, tant au plan international, qu’européen et national. Ses sources sont donc nombreuses et hiérarchisées ; la dimension internationale y est essentielle du fait notamment que la protection de l’environnement ne peut être envisagée que de façon globale, impliquant une « vocation universaliste » de ce droit (Prieur et al, 2019) et qui implique la reconnaissance de l’interdépendance de la protection de l’environnement et des droits humains. Si les demandes sociales de protection de l’environnement conduisent souvent à remettre en cause l’environnement sociotechnique dans lequel la société évolue, le droit de l’environnement porte sur un objet dont l’appréhension reste délicate. L’environnement protégé par le droit ne fait pas l’objet d’une définition générale si bien qu’il a pu être qualifié de « notion caméléon » par Michel Prieur (Prieur et al., 2019). Certes, l’article L110-1 du Code de l’environnement le définit par son contenu, d’ailleurs non exhaustif, comme « les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, la qualité de l’eau, les êtres vivants et la biodiversité » mais la Charte de l’environnement a renoncé à s’engager dans une définition introuvable. Le terme d’environnement est issu de l’anglais « environment », qui est d’ailleurs lui-même le substantif dérivé du verbe français « environner » apparu dès le XII^e siècle (Courtecuisse, 2020). Il désigne ce qui environne l’homme, ce qui l’entoure, posant d’ailleurs la question de sa place au sein de cet environnement. S’il peut être défini « comme l’ensemble des éléments, naturels et culturels, dont l’existence et les interactions constituent le cadre de la vie humaine » (Van Lang, 2021), cette définition ne suffit pas à délimiter le champ du droit de l’environnement et doit être complétée par une approche finaliste selon laquelle le droit de l’environnement est « celui qui par son contenu contribue à la santé publique et au maintien des équilibres écologiques, c’est un droit pour l’environnement ou droit environnemental » (Prieur et al., 2019). Pourtant, l’analyse de sa pratique manifeste qu’il participe largement à mettre en œuvre l’exploitation de l’Homme sur la nature et ne corrige que trop marginalement les excès des politiques libérales visant à utiliser les ressources sans limites. Un certain nombre de ses mécanismes, tels la compensation écologique, manifestent même d’une « conception marchande et utilitaire de la nature » (Vanuxem, 2021).

En France, le droit de l’environnement pourrait être assimilé au Code de l’environnement. Créé par l’ordonnance du 18 septembre 2000 relative à sa partie législative, il rassemble en sept livres les multiples législations qui, depuis les années soixante-dix, ont cherché à protéger les milieux (Livre II), la faune et la flore (Livre III), lutter contre les pollutions et les nuisances (Livre IV) ou encore à préserver l’environnement en Antarctique (Livre V). Cette structure est le vestige de la construction progressive du droit de l’environnement par l’accumulation de réglementations techniques. Toutefois, ce droit s’est finalement doté de principes généraux qui couronnent désormais l’ensemble de ces réglementations et même davantage. En effet, en 2005, une Charte de l’environnement qui reprend ces principes fondamentaux - notamment les principes de prévention et de précaution, principe de responsabilité dit « pollueur payeur », principe d’information et de participation du public, principe de conciliation dit « développement durable » - les impose à présent, au-delà du code, à l’ensemble des législations ayant une incidence sur l’environnement. Surtout, ils illustrent l’émergence d’un « droit cosmopolitique » en constante adaptation (Prieur et al, 2019). Ces règles qui circulent entre les ordres juridiques international (avec les Déclarations de Stockholm ou de Rio), européen (Traité de Maastricht et de nombreux directives et règlements) et nationaux (156 pays protègent l’environnement dans leurs Constitutions) constituent désormais des principes communs à de nombreux peuples qui illustrent leur responsabilité partagée dans la préservation de l’environnement. En France, d’ailleurs, l’environnement constitue le patrimoine commun des êtres humains, permettant au législateur national de réglementer les activités polluantes des sociétés françaises à l’étranger (Conseil Constitutionnel, 31 janvier 2020, décision n°2019-823 QPC).

Un droit nécessairement anthropocentrique ?

Parce que l’Homme est « le seul sujet de droits et de prérogatives », l’anthropocentrisme du droit de l’environnement serait, selon certains auteurs, « inéluctable et raisonnable » (Rémond-Gouilloud, 1989 ; Van Lang, 2021). Des propositions alternatives émergent toutefois : le biocentrisme qui considère que chaque entité naturelle dispose, à l’instar des êtres raisonnables, d’une dignité morale par elle-même, ou encore l’écocentrisme qui soutient la nécessité de conférer une valeur en soi à la communauté biotique qui résulte des interactions nécessaires entre les différentes entités naturelles, humaines et non humaines (Larrère, 2010). D’autres encore défendent une acception systémique de l’environnement qui les conduit à rejeter l’extension du droit de l’environnement, notamment aux préoccupations sanitaires, considérant qu’il n’a pas directement pour objet la protection de l’Homme mais institue une protection contre l’Homme. Chantal Cans affirme ainsi que « si le droit de l’environnement intègre la santé, il n’est plus droit de l’environnement mais de l’homme », au « risque de le réduire au traitement des questions relatives aux effets sur l’homme ». Cette prégnance croissante des préoccupations sanitaires modifierait « la substance intrinsèque du droit de l’environnement » et lui conférerait « une autre légitimité que celui sur laquelle il s’est construit » (2000).

Ces débats rejaillissent sur la protection juridique de l’environnement qui repose essentiellement sur la reconnaissance d’un droit de l’Homme dont la consécration ne s’est d’ailleurs pas faite sans discussion. En France, l’article 1^er de la Charte de l’environnement dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Ce droit « apparaît dès lors comme le premier droit fondamental de l’Homme, car sans lui, il ne peut réellement profiter des autres droits, qu’ils soient civils, politiques, sociaux ou économiques » (Chou, Le Quino (dir.), 2021). Sa formulation manifeste néanmoins une approche anthropocentrique de l’environnement, par la référence à la santé et par sa qualité même de droit de l’Homme.

Toutefois, certains universitaires considèrent que le droit à l’environnement devrait protéger non seulement l’Homme mais aussi l’ensemble des éléments naturels, c’est-à-dire les plantes et les animaux. D’autres, depuis l’article de Christopher Stone, ont proposé de reconnaître la personnalité juridique à certains éléments naturels (arbres, animaux, milieux, couche d’ozone…). Les finalités de cette personnalisation de la nature sont variables : il peut s’agir de permettre de mieux défendre leurs intérêts en justice en leur attribuant un gardien ou, à tout le moins, de leur assurer un statut juridique défini par la loi, afin d’imposer enfin aux hommes de véritables devoirs à l’égard de certains milieux de vie. Si cette thèse n’a pas rencontré l’adhésion en France, des parlements ou des juridictions en Nouvelle Zélande, en Équateur ou en Inde ont reconnu que des fleuves ou des écosystèmes disposaient d’une personnalité juridique.

Quelle autonomie pour le droit de l’environnement ?

L’autonomie du droit de l’environnement est discutée. Historiquement, la doctrine juridique s’est interrogée sur la possibilité de considérer le droit de l’environnement comme une discipline nouvelle (Prieur et al., 2019). Ce débat semble aujourd’hui dépassé tant par la massification des règles relatives à la protection de l’environnement que par l’émergence de principes juridiques généraux qui lui sont propres. Toutefois, pour certains, ce droit conserverait un statut précaire en raison des « notions et des règles qui le sous-tendent (…) jugées floues et peu contraignantes » (Van Lang, 2021). Effectivement, à côté de nombreuses normes techniques très précises, il existe des principes généraux, des normes incitatives, des objectifs ou encore des instruments de planification dont le caractère contraignant n’est que partiellement reconnu (Belrhali-Bernard, 2019). De même, la concrétisation des règles du droit de l’environnement suppose des arbitrages dont les contours sont variables selon les contextes, les acteurs ou les époques (Lascoumes, 1995).

Les relations étroites, voire « consubstantielles », entre les sciences et l’environnement bousculent également l’autonomie du droit de l’environnement. Eric Naïm-Gesbert a démontré que des notions du droit de l’environnement sont directement empruntées aux sciences - gestion des populations, respect des équilibres biologiques, écosystème, continuité écologique… - ou visent à en préserver l’objectivité - indépendance et impartialité des expertises via l’encadrement des conflits d’intérêts, droit d’accès à l’information… - (Naïm-Gesbert, 1999). Plus généralement, les sciences aident le politique à établir des seuils au-delà desquels les risques liés à la dégradation de l’environnement ne sont plus acceptables en raison de leurs incidences sur la santé de l’homme ou les écosystèmes, qui peuvent évoluer en fonction des avancées scientifiques et des valeurs sociales. Toutefois, ces liens indiscutables entre le droit de l’environnement et les sciences ne signifient pas que le droit de l’environnement reproduise toujours des vérités scientifiques ou soit inféodé aux sciences. Tel est le cas face à l’incertitude scientifique : le principe de précaution impose aux autorités publiques de prendre des mesures en présence de risques dont la réalité n’est pas établie fermement par les sciences. Plus généralement, la validité des normes du droit de l’environnement n’est pas conditionnée à leur validité scientifique. Les règles, les seuils qu’il retient sont le produit d’arbitrages politiques de données scientifiques. C’est ce que rappelle le Conseil Constitutionnel lorsqu’il affirme ne pas disposer d’un pouvoir d’appréciation de même nature que celui du Parlement ou qu’il limite son contrôle en « l’état de connaissances et de techniques » aux seules erreurs manifestes d’appréciation du législateur (Conseil constitutionnel, 11 octobre 2019, n°2019-808 QPC). Toutefois, certains auteurs relèvent le poids du discours scientifique et plus spécialement des savants face au « vide laissé par l’incohérence et l’absence d’une politique publique bien définie ». Ce groupe professionnel d’experts et d’ingénieurs, notamment présent dans les administrations, exerce une influence durable sur la prise de décision politique en matière environnementale et participe étroitement à la définition des problèmes et des solutions (Gutwirth et Naim-Gesbert, 1995).

Un droit expansionniste

Le droit de l’environnement a, dès l’origine, l’ambition de transformer les règles et techniques juridiques classiques, jugées inadaptées, pour les adapter aux enjeux qu’impose la protection de l’environnement. Ainsi, pour Eric Naïm-Gesbert, il « n’est pas qu’un système juridique ayant pour vocation la protection de l’environnement mais il peut aussi se concevoir comme un nouvel espace d’écriture d’un droit qui créé les conditions d’une ouverture sur le réel écologique par la médiation juridique » (2010). Cette ouverture a impliqué une évolution, voire une remise en cause des concepts juridiques classiques, tels le droit de la responsabilité afin d’assurer la réparation du préjudice écologique, le droit de propriété ou encore la personnalité avec la reconnaissance du statut de sujets de droit à des éléments naturels (Martin-Chenut et Perruso, 2021). Le droit de l’environnement contribue donc au renouvellement des droits qu’il influence, se transformant « en colosse omniprésent, qui irradie toutes les branches du droit » (Van Lang, 2021). On a d’ailleurs pu lui reprocher son expansionnisme et sa prétention à pénétrer et transformer les autres branches du droit. Pourtant, le droit de l’environnement est, par essence, transversal et dépasse les frontières classiques du droit privé et du droit public et des différents ordres juridiques. Le principe d’intégration, inscrit à l’article 11 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et implicitement consacré à l’article 6 de la Charte, devrait justement permettre cette prise en compte par l’ensemble des normes juridiques de l’impératif écologique. Il en résulte « une nécessaire conciliation juridique entre droits fondamentaux », qui appartient aux juges, notamment constitutionnels, qui doivent le prendre en compte lorsqu’ils arbitrent entre différents intérêts (Prieur, 2004). D’ailleurs, la protection de l’environnement peut justifier des atteintes à d’autres libertés protégées, telles la liberté d’entreprendre (Conseil Constitutionnel, 31 janvier 2020, décision n°2019-823 QPC).

Conclusion : vers une climatisation du droit de l’environnement ?

Depuis l’adoption de la Convention Cadre des Nations-Unis en 1992, la « climatisation du monde » conduit à reformuler en termes climatiques des préoccupations environnementales classiques (préservation de la biodiversité, protection des milieux, lutte contre les nuisances et pollutions) mais aussi à étendre les objets du droit de l’environnement à l’agriculture, l’énergie, ou encore l’aménagement du territoire, les transports, les bâtiments… (Dahan, 2018). D’ailleurs, elle fait l’objet de débats et certains regrettent que l’impérialisme du changement climatique dans les discours ne fasse oublier d’autres enjeux environnementaux tout aussi fondamentaux tels que la pollution de l’air, de l’eau, la qualité des sols ou encore la protection de la biodiversité.

Certes, l’urgence à identifier les voies politiquement acceptables de l’atténuation et de l’adaptation des sociétés face au changement climatique conduit à un renouvellement des formes de mobilisation sociale et d’association des citoyens. D’un côté, l’hybridation des revendications environnementales et démocratiques s’incarne dans une demande de renouvellement du partage du pouvoir entre gouvernants et gouvernés via de nouvelles procédures ou institutions - référendum d’initiative citoyenne, assemblée du futur, assemblées citoyennes. D’un autre, les mouvements sociaux pro-climat s’approprient aussi les formes classiques de l’interpellation politique, depuis la grève - avec les « Friday for Future », la manifestation et la pétition avec les « Marches pour le climat » ou la pétition de l’Affaire du siècle, jusqu’à la désobéissance civile qu’il s’agisse des décrocheurs de portraits ou des « Zadistes ». Pour divers que soient ces modes d’action, ils s’appuient souvent sur la revendication d’autres droits ou d’un autre droit. Pour l’heure, l’ambition transformatrice de ces mouvements bute sur la réalité juridique et politique. Le climat, à l’instar des autres objets environnementaux protégés, souffre de la non-atteinte des objectifs que le droit s’est donné pour le préserver. Et, malheureusement, ce constat ne semble pas prêt de se dissiper (Fonbaustier, 2022).