Développement durable (1)

Il est difficile de présenter une notion issue de l’organisation des Nations unies, dont la prétention était d’infléchir le cours du monde, sans en dresser une manière de bilan. Telle était d’ailleurs l’une des fonctions du rapport commandé par le secrétaire général des Nations unies et rendu public le 30 janvier 2012, à la veille du sommet de Rio+20. Un rapport signé notamment par Gro Harlem Brundtland, qui, tout en rappelant la hauteur des défis environnementaux et sociaux, dresse, à demi-mot, le constat d’échec du développement durable eu égard aux grands indicateurs planétaires (émissions de dioxyde de carbone, préservation de la biodiversité, etc.). Ce qui n’a pas empêché les auteurs de ce rapport de réaffirmer la pertinence de la notion (Resilient People, Resilient Planet: A Future Worth Choosing) : « The Brundtland report was right then, and it remains right today ». Et pourtant, à l’issue de Rio+20, les Nations unies elles-mêmes n’ont-elles pas préféré promouvoir la Green Economy ? Cette méfiance, voire cette désaffection, dispose de raisons solides. Avant de les exposer, je rappellerai succinctement la profondeur historique de cette notion. Je conclurai sur la part néanmoins positive du legs laissé par le développement durable sans lequel, très probablement, de nombreuses initiatives locales n’auraient pas vu le jour. Et parmi les fruits du développement durable figure la promotion des dimensions participative et délibérative quant à l’exercice local de la démocratie.

On date en général la notion de développement durable à la publication en 1987 du rapport Brundtland, Notre avenir à tous (Our Common Future). Un rapport qui conclut les travaux de la Commission mondiale pour l’environnement et le développement instituée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1983. L’expression même de sustainable development apparaît toutefois plus tôt, en 1980, lors d’une conférence internationale conjointement organisée par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), le programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) et le World Wildlife Fund (WWF). Avant même l’apparition de cette expression, c’est le premier grand sommet international sur l’environnement, celui de Stockholm en juin 1972, qui a préfiguré la notion de développement durable avec ses trois piliers : social, écologique et économique. La conférence prônait en effet un développement « respectant simultanément les trois critères de la finalité sociale, de la prudence écologique et de l’efficacité économique mesurée à l’aune sociale et non plus simplement à celle de la rentabilité microéconomique ».
Nous sommes ainsi en un sens fondés à évaluer, deux décennies après le sommet de Rio de juin 1992, au moins 20 ans de développement durable. Nous pourrions dire 25 ans à compter du rapport Brundtland et, même, 40 années de tentative de conciliation du mode de développement occidental et de la préservation de l’environnement, si l’on remonte à Stockholm.
Or, le bilan de ces 20 à 40 années est sans appel eu égard aux objectifs déclarés du développement durable. Le développement durable, écrivent les auteurs du rapport Brundtland, est le « développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de besoin, et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale imposent sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir ». On peut tirer de cette définition canonique les deux objectifs cardinaux du développement durable : la réduction des inégalités quant à la répartition de la richesse sur Terre ; la réduction des problèmes environnementaux globaux.

Force est pourtant de constater que durant les trente dernières années les inégalités ont explosé à l’échelle de la planète, en dépit de l’arrachement à la misère de centaines de millions de Chinois et d’Indiens notamment. Un milliard d’êtres humains vit dans l’extrême pauvreté avec moins de 1,25 $/jour (ils étaient 46 % en 1990, 27 % en 2005, soit : 1,4 milliard), auxquels s’ajoutent 3 milliards ne disposant que de 2 $/jour. De 1971 à 2010, le nombre de pays très pauvres a doublé : il est passé de 25 à 49. Dans chaque région les écarts entre les riches et les pauvres, entre les zones métropolitaines et les zones déshéritées, se sont accrus. En 2007, les 946 milliardaires de la planète cumulaient une fortune de 3 500 milliards de dollars, alors que les revenus annuels des deux milliards de terriens les plus pauvres culminent approximativement à 1 500 milliards. En France, les 11 citoyens les plus fortunés possèdent une fortune égale à celle des 20 millions de Français les plus pauvres. Inversement, en 2003, les 10 % des Français les plus pauvres, disposaient d’un patrimoine inférieur à 900 €, avec une moyenne de 350 €.
Les principaux indicateurs environnementaux globaux sont par ailleurs tous passés au rouge. Succinctement, on peut en la matière distinguer deux fronts : celui des ressources et celui des dégradations du système biosphère. Nous avons atteint en 2006 le pic de production (d’extraction) pour le pétrole conventionnel ; mais dans le même temps le progrès des techniques permet de rouvrir d’anciens puits et l’extraction du pétrole en mer du Nord connaît par exemple un regain. À quoi s’ajoute la manne des pétrole et gaz non conventionnels avec les gaz et huiles de schiste en tête, sans oublier les sables bitumineux canadiens. Le problème n’est donc pas ici, au moins pour l’heure, la pénurie, mais au contraire la relative abondance de fossiles, avec un coût énergétique d’extraction croissant (l’extraction d’un baril canadien exige 100 kg de CO₂, alors que celle d’un baril conventionnel n’en suscite que 10 kg ; l’exploitation des gaz de schiste occasionnent d’importantes fuites de méthane, etc.), alors même que nous devrions émettre drastiquement moins de CO₂. Pour les minéraux, le front n’est pas tendu, sauf localement pour le sable ou les graviers. Il en va autrement pour les métaux dont nous aurons épuisé les ressources actuellement exploitées dans quelques décennies. Il conviendra donc d’ouvrir des gisements plus profonds, avec un taux de concentration généralement plus faible, et donc là encore à un coût énergétique croissant. Par exemple, la concentration moyenne pour le minerai de cuivre est passée de 1,8% en 1930, à 0,5 % aujourd’hui. Pour les ressources biotiques, la situation n’est pas meilleure. On estime que 60 % des services écosystémiques sont surexploités, les autres étant en voie de l’être. La situation étant particulièrement dramatique pour les ressources halieutiques marines puisqu’on évalue à 90 % la chute de la biomasse des espèces pêchées. À quoi il faut ajouter les tensions en maintes régions relatives à la disponibilité et à la qualité de l’eau douce.

Concernant les dégradations du système biosphère, l’état des lieux est bien connu. Pour le climat, il est désormais impossible d’atteindre l’objectif fixé par la communauté internationale, à savoir ne pas dépasser les 2 °C d’augmentation de la température moyenne d’ici à la fin du siècle. Nous sommes plutôt sur une trajectoire de 4 à 5 °C qui rendra inévitable le recours à des techniques de manipulation du climat terrestre via la géoingénierie, avec son cortège d’incertitudes et de dangers. À quoi s’ajoute la litanie habituelle avec l’acidification des océans, l’appauvrissement génétique des populations, les perturbations du cycle de l’azote, les usages des sols et de l’eau, etc. L’ensemble des problèmes écologiques évoqués converge vers un danger systémique : la chute de nos capacités de production alimentaire à l’échelle mondiale. Et le changement climatique, et le taux d’artificialisation des terres émergées (plus de 43 %), et la probabilité d’un basculement général des écosystèmes, et l’appauvrissement de la richesse génétique des plantes cultivées, et la destruction continue des sols, et l’acidification des océans, et les tensions sur l’eau douce en maintes contrées, et le renchérissement de l’énergie, et l’épuisement des phosphates, etc. obèrent et obéreront plus encore nos capacités de production alimentaire. Tel est le résultat effarant de décennies de développement durable.

Il est difficile dans ces conditions de ne pas revenir sur les malfaçons de la notion même de développement durable. Où le bât peut-il blesser ? La première faiblesse de cette notion n’est autre que son ambiguïté même. Rapidement d’ailleurs le développement durable a donné lieu à une double interprétation, celle de la durabilité forte par opposition à la durabilité faible. Selon la première, la durabilité oblige à préserver certaines caractéristiques physiques de l’environnement : celles-ci doivent rester intactes, tels les services écosystémiques, la fertilité des sols, la biodiversité ou la stabilité du climat, ce qui n’est pas sans incidences sur le rythme d’exploitation de l’ensemble des ressources. Selon la seconde, il convient de préserver non pas le capital naturel, mais nos capacités productives ; ce qui suppose que nous puissions indéfiniment substituer au capital naturel que nous détruisons au gré de nos activités économiques du capital reproductible, à savoir des techniques et des artefacts. Ces deux conceptions sont contradictoires : la négation de la possibilité de substituer du capital reproductible au capital naturel, conduit à prescrire la conservation des caractéristiques physiques de l’environnement pour les générations futures. Autrement dit la notion de développement durable revient à soutenir une chose et sa contradictoire. À quoi s’ajoute que le même développement durable signifie une chose et son absence : la durabilité faible n’est jamais que le fonctionnement ordinaire de l’économie moderne, laquelle a largement précédé l’invention du développement durable.

Force est encore de constater la naïveté de la doctrine des trois piliers. Elle présuppose l’existence d’une harmonie possible entre les dimensions sociale, écologique et économique. Or, c’est faire peu de cas du caractère impérialiste de la raison économique. Il est dans sa nature même de traduire toutes les autres dimensions de l’existence dans les termes monétaires qui lui sont propres et de réduire ainsi toutes les modalités de jugement au seul payer/ne pas payer. On le voit clairement aujourd’hui avec l’extension universelle de l’analyse coûts/bénéfices et l’inscription de la nature dans le système des prix. Inscription dangereuse compte tenu de l’agitation des prix caractéristique des marchés financiers. Il n’est aucune harmonie spontanée entre les trois piliers, seule une régulation publique forte peut contrer la raison économique.
La plus importante des malfaçons est la stratégie du découplage en quoi consistent pour l’essentiel le développement durable et les politiques publiques qui s’en réclament. L’idée est de découpler, grâce au progrès technique, d’un côté la croissance du produit intérieur brut (PIB), objectif prioritaire du développement durable dans la lettre même du rapport Brundtland, des flux de matière et d’énergie sous-jacents de l’autre. Là encore l’échec est patent, les flux en question n’ont cessé de croître. Par exemple durant les trois dernières décennies les émissions mondiales de CO₂ ont cru de 80 %. Les flux de matières mondiaux s’élèvent à 60 milliards de tonnes/an et on s’attend à ce qu’ils atteignent 100 milliards en 2030. L’association progrès technique/marché conduit en réalité immanquablement à cette augmentation. Seule l’association dudit progrès à un encadrement de la consommation pourrait déboucher sur un résultat contraire.
Enfin, coïncidence dramatique, l’essor du développement durable a été contemporain de l’avènement politique du néolibéralisme et de son extension géographique. Alors que le développement durable était d’inspiration sociale-démocrate, selon l’expression de Dominique Pestre, en appelant à la régulation des marchés, il ne pouvait que tomber sous les coups du néolibéralisme et de l’adulation des automatismes des marchés. Pour toutes ces raisons le développement durable était un concept mort-né. Il contenait l’intuition d’un changement quant à nos relations à la nature, d’une sortie du dualisme moderne séparant radicalement nature et société. Mais il n’est pas parvenu à y apporter d’autre réponse qu’une exacerbation de la raison économique, intrinsèquement moderne et dualiste, dénégatrice de toute altérité.

Il convient cependant de ne pas rejeter dans son intégralité le développement durable. Le vaste mouvement qu’il a suscité a néanmoins charrié des apports très positifs. À commencer d’ailleurs par le concept de durabilité lui-même et par la distinction fondamentale entre durabilités forte et faible. L’autre apport majeur est la genèse, au gré des grandes conférences internationales, des principes d’information et, plus encore, de participation du public aux processus décisionnels. Sans le développement durable, la démocratie participative et délibérative n’aurait pas exercé la même influence. Ce en quoi le développement durable ne saurait être réduit à une notion sociale-démocrate : son originalité consistant justement en un appel à la régulation concertée, construite avec les citoyens via des procédures participatives. Le troisième apport majeur est le principe de précaution, même si, paradoxalement, il n’est guère pertinent à l’échelle des dégradations environnementales globales. Il trouve plutôt son efficacité face à des difficultés plus directement gérables par le droit, car plus circonscrites, politiquement et économiquement. Ledit principe peut d’ailleurs, dans l’esprit même du développement durable, connaître une mise en œuvre plus délibérative que, stricto sensu, juridique et positive. La convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP) de 2001 affirme par exemple que « la précaution, y compris la transparence et la participation du public, est opérationnalisée tout au long de cette convention ».

Il convient de rappeler ici que la construction dans le droit international des principes d’information et de participation du citoyen a précisément été l’un des fruits des grandes conférences environnementales. Je ne retiendrai ici que le seul principe de participation. Et les choses sont annoncées dès le premier grand sommet international relatif aux questions d’environnement, la conférence sur « l’homme et l’environnement » organisée à Stockholm en juin 1972. La recommandation 97 affirme en effet clairement le principe de la « participation du public à la gestion et au contrôle de l’environnement ». La Charte mondiale de la nature suivra dix ans plus tard (1982) : « Toute personne aura la possibilité […] de participer, individuellement ou avec d’autres personnes, à l’élaboration des décisions qui concernent directement son environnement ». Le premier sommet international ayant consacré la notion de développement durable, celui organisé à Rio en juin 1992 franchira dans son principe 10 un pas supplémentaire : « la meilleure façon de traiter des questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient ». La convention d’Aarhus consacrera en 1998 toute cette construction affirmant la prééminence du principe de participation du public aux décisions touchant l’environnement. « Afin de contribuer à protéger le droit de chacun, stipule l’article 1, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement conformément aux dispositions de la présente convention ».

On peut discerner dans cet état de choses une des conséquences du caractère, en un sens, apolitique des questions d’environnement : elles ne relevaient ni d’un camp ni de l’autre, pour autant que la partition droite/gauche s’étaient construite autour des questions de production et de répartition de la richesse.

La mise en regard d’un côté, de la réussite de la démocratie participative sous la houlette du développement durable et, de l’autre, de l’échec global du développement durable, et partant de l’échec des multiples initiatives participatives à infléchir les indicateurs globaux, ne laisse pas d’interroger. Ce constat n’invalide nullement ces initiatives, ni évidemment le principe même de participation, mais révèle néanmoins le caractère problématique de ce principe quant à l’efficacité environnementale. Et ce alors que nombre d’auteurs ont tendance à placer d’importants espoirs, sous des angles différents toutefois, dans les procédures participatives, par contraste avec l’inefficacité écologique des procédures représentatives (par exemple Smith, 2003 et Humphrey, 2007).

Le développement durable constitue désormais une notion usée et lestée de fortes ambiguïtés. Son échec révèle par ailleurs les difficultés que rencontre la mise en démocratie des questions écologiques.