Conseil de quartier (1)

Une des caractéristiques les plus marquantes du champ de la démocratie participative est le débat sur le design des procédures des dispositifs participatifs. C’est particulièrement le cas des mesures de type délibératif qui font l’objet de discussion passionnée sur la manière de favoriser un dialogue authentique et égalitaire. Rien de tel n’existe pour le conseil de quartier. Son modus operandi est en effet bien établi et suscite peu de controverse : il s’agirait tout simplement d’une instance qui réunit les résidents d’un quartier. Pourtant, le terme recouvre des pratiques très différentes qui ont pour seul point commun d’être organisées à l’échelle micro-locale. Les prochains paragraphes expliquent l’idéal participatif associé aux conseils de quartier, leur mode de fonctionnement et leurs principales critiques.
 

Les vertus du quartier et la participation

La formation de conseils de quartier s’inscrit dans une tendance importante des politiques publiques récentes, soit la territorialisation de l’action publique. Cette expression désigne le processus de mise en œuvre différenciée de politiques publiques selon des caractéristiques spécifiques à un territoire. L’objectif de la territorialisation est double. Premièrement, il s’agit d’améliorer l’efficacité de l’action publique en adaptant les mesures d’une politique en fonction des demandes et des besoins d’une population locale. Selon cette perspective, le fait de résider sur un même territoire amènerait le partage d’enjeux communs. Les résidents formeraient ainsi une communauté territoriale cohérente qui justifierait une intervention publique ciblée. Des critères statistiques ou la référence plus floue à un « espace vécu » sont utilisés pour circonscrire les limites de cette communauté territoriale. Deuxièmement, la territorialisation de l’action publique vise à encourager la participation des citoyens. La proximité entre les habitants et l’identification positive à leur territoire favoriseraient en effet les interactions entre les citoyens et faciliteraient ainsi leur engagement. En d’autres termes, selon cette approche, l’espace vécu constituerait un espace « naturel » de participation et de mobilisation des acteurs et des résidents. La territorialisation de l’action publique s’observe dans plusieurs domaines de l’action publique (politiques sociales, environnementales, requalification urbaine, gestion des ressources naturelles, etc.), aussi bien en milieu rural qu’urbain.
En ville, c’est ce qu’on appelle la gouvernance par quartier. Ce terme désigne l’ensemble de dispositifs qui sont déployés à l’échelle des quartiers. Quelles raisons poussent les autorités publiques à investir les quartiers et à encourager la participation à cette échelle ? Toujours en raison des vertus associées à la proximité, le quartier incarnerait deux familles différentes d’idéaux politiques. Ces croyances fortes dans les vertus du quartier sont largement reprises par un ensemble diversifié d’acteurs et sont également mobilisées par les autorités publiques pour justifier ce type de gouvernance.
Premièrement, le quartier représenterait un espace idéal permettant aux citoyens de maîtriser leur vie quotidienne. Le quartier aurait en effet comme vertu de favoriser l’idéal de l’empowerment, cher au mouvement communautaire (community organizing) et à ceux qui ont adopté les préceptes de Saul Alinsky pour intervenir dans les quartiers populaires. Selon cette approche, les résidents connaissent bien leur quartier car ils s’y déplacent quotidiennement pour fréquenter ses services publics, ses commerces, ses espaces publics, etc. Il est donc relativement facile pour eux de définir les enjeux spécifiques à leur quartier et à sa population, de faire des liens avec leur situation personnelle et d’ainsi s’organiser communautairement pour améliorer leur vie quotidienne. L’organisation communautaire se fait par le biais de la création d’associations diverses, de comités de citoyens ou de dispositifs participatifs plus institutionnalisés comme les conseils de quartier. Le quartier serait donc un lieu idéal de socialisation politique qui facilite le passage de l’expérience quotidienne à la mobilisation et à l’engagement autour d’un destin partagé entre les habitants.
Le deuxième idéal politique associé au quartier a trait moins à la participation des citoyens qu’à l’efficacité de la représentation politique. Selon cette perspective, le quartier serait aussi une échelle appropriée pour la reddition de compte. La plus grande facilité d’interactions associée à un petit territoire permettrait un lien plus étroit entre les élus et leurs commettants. Les élus peuvent en effet en interagir régulièrement avec les citoyens et ainsi mieux connaître les besoins de la population. La proximité permet d’organiser facilement des rencontres formelles mais favorisent aussi les échanges informels et spontanés entre élus et résidents. Le travail des représentants est aussi plus visible dans un petit espace public, ce qui facilite également l’évaluation de la performance des élus. Au final, les citoyens profitent donc d’un contexte favorable pour interpeler leurs élus, ce qui encouragerait une plus grande sensibilité des élus à l’égard des demandes des résidents. Ces deux idéaux associés au quartier ont inspiré des réformes diverses qui ont pour principal objectif de valoriser le rôle de la communauté de quartier. La décentralisation promue dans les grandes villes s’inspire de ces idéaux. Cette décentralisation a mené à la création d’institutions infra-locales, telles que les arrondissements, les boroughs et autres conseils de district (urban district councils) : ce sont des institutions représentatives locales formées de représentants élus directement par la population. La formation de services publics localisés s’inscrit dans la même veine, de même que l’adaptation locale de programme publique en fonction des quartiers. C’est le cas notamment des programmes tels que la politique de la ville en France ou de la revitalisation urbaine intégrée à Montréal qui visent les quartiers paupérisés. Ces politiques ont pour objectif de moduler les programmes sociaux et les services publics en fonction des besoins des quartiers, en mobilisant les intervenants du quartier de même que les habitants dans différentes structures participatives locales. En Amérique du Nord, la modulation locale des services publics a mené à des expériences diverses telles que la police communautaire qui vise à rapprocher les services policiers des citoyens, notamment par le biais de la formation de comités de quartier locaux réunissant les citoyens et les policiers.
Le mouvement communautaire et son très proche parent politique, l’idéal de la démocratie participative (tel qu’il est défini par Carole Pateman ou Benjamin Barber), s’appuient également sur cette valorisation de la communauté et de la proximité pour encourager une prise en main locale. Ici, c’est bien l’engagement direct des citoyens dans la vie du quartier qui est promu. Des groupes se sont ainsi appuyés sur cette valorisation des bienfaits du quartier pour demander la création de dispositifs participatifs de quartier. Cette demande venait souvent après plusieurs expériences malheureuses dans la foulée des projets modernistes portés par les autorités municipales dans les années 1960. Des quartiers complets ont été détruits ou sérieusement transformés, des populations déplacées dans le cadre d’opération de requalification urbaine. Ces expériences ont été particulièrement traumatisantes pour les populations déplacées qui ont bien souvent perdu leurs réseaux d’entraide. Cela a emmené une mobilisation politique importante qui a débouché sur plusieurs revendications, dont celle de créer des espaces politiques décentralisés sous la forme de conseils de quartier. L’objectif est de redonner le pouvoir aux citoyens de façon à ce qu’ils puissent protéger ainsi leur milieu de vie.
À partir des années 1960, la formation des conseils de quartier est observable dans plusieurs villes dans le monde sous des appellations diverses (community planning boards, community advisory boards, comités consultatifs de quartier, assemblées de voisinage, etc.). En Europe, nous pensons à Oslo, Bologne, Grenoble dont les expériences de conseils de quartier ont fait l’objet des premières analyses sur la « démocratie de quartier » et ont inspiré plusieurs démarches de décentralisation. La politique de la ville lancée en France dans les années 1980 a introduit dans ce pays la mise en œuvre territorialisée de l’action publique, en encourageant les partenariats entre les acteurs (à la fois les agents publics et les associations) et la mobilisation des habitants dans les quartiers les plus paupérisés des villes françaises.
En Amérique du Nord, dans la foulée de la mobilisation du mouvement communautaire, plusieurs expériences par quartier ont été initiées. Dans une étude de 1993, l’auteur rapportait que 60 % des villes états-uniennes de plus de 100 000 habitants comptaient des conseils de quartier (Scavo, 1993). Dans la ville de Québec, il existe depuis 1993 des conseils de quartier qui ont été à la fois inspirés par l’expérience grenobloise et les pratiques aux États-Unis. Plus récemment, les conseils de quartier de Los Angeles ont été particulièrement médiatisés et ont fait l’objet de plusieurs recherches. Ils ont été mis en place en 1999 pour contrecarrer les menaces sécessionnistes des populations de quartiers aisés qui voulaient créer leur propre municipalité. Les conseils de quartier ont été proposés pour s’assurer que la ville connaisse mieux les besoins locaux.

Le fonctionnement des conseils de quartier

Deux aspects marquent le fonctionnement du conseil de quartier :

• il s’agit d’une instance qui reproduit le mécanisme de la délégation propre aux institutions représentatives ;
• il entretient un degré d’autonomie plus ou moins marqué par rapport à l’institution politique auquel il est lié (généralement une commune).

D’une part, le conseil de quartier a un fonctionnement proche de celui des institutions représentatives puisque ses membres ont comme mandat de représenter les habitants du quartier. Les membres du conseil de quartier sont soit désignés par la mairie ou le conseil municipal, soit tirés au sort, soit élus par la population locale. Parmi les personnes désignées par la mairie, il peut s’agir de citoyens individuels particulièrement actifs dans le quartier, ou encore de représentants de groupes désignés. Certains conseils sont formés d’une combinaison de collèges électoraux de manière à assurer une plus grande représentativité de leurs représentants. D’autre part, la forme organisationnelle des conseils de quartier varie. La grande majorité des conseils de quartier recensés de par le monde sont des instances municipales, c’est-à-dire qu’ils ont été créés par la municipalité et sont intégrés à l’organigramme municipal, souvent à titre d’instances consultatives, rattachés soit au conseil municipal, soit au bureau du maire. Cette forme organisationnelle est celle par exemple qu’on retrouve en France. La loi sur la proximité, adoptée en 2002, rend obligatoire la création de conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants.
Une deuxième forme organisationnelle revêtie par les conseils de quartier est celle de l’association autonome, reconnue par les autorités municipales pour mettre en place leur politique de participation publique. C’est le cas le plus répandu en Amérique du Nord, notamment à Los Angeles ou à Québec où les conseils de quartier s’inscrivent dans le prolongement de l’organisation communautaire autonome (community-based organization). Dans certains cas, ces associations ont une grande liberté pour déterminer leur mode de fonctionnement et leur territoire d’action alors que dans d’autres villes, les autorités municipales établissent des normes qui conditionnent la reconnaissance des associations comme conseils de quartier.
Qu’est-ce que cette différence organisationnelle signifie concrètement? Premièrement, cela a un effet sur leur autonomie d’action. Les conseils de quartier de type association n’ont pas une relation exclusive avec la municipalité à laquelle ils sont liés. Ils peuvent initier d’autres relations avec des acteurs du quartier (les écoles, des groupes variés, des établissements de santé, etc.), initier des projets de quartier (fête, marché public, etc.) ou même demander des financements à d’autres institutions pour réaliser des projets spécifiques. En somme, les conseils de quartier de type association sont maîtres de leur agenda. Ils bénéficient à la fois d’un canal de communication privilégié avec les autorités municipales mais aussi d’une liberté d’action et de critique.
Les actions des conseils de quartier strictement municipaux sont a contrario régies par l’institution municipale. Ils ont donc très peu d’autonomie. Leur pouvoir se situe plutôt dans la possibilité de nouer un dialogue privilégié avec les autorités municipales. Même si la forme associative permet une plus grande autonomie, les deux types de conseils de quartier ont le même pouvoir au sein des processus décisionnels municipaux. Ils demeurent avant tout des organes consultatifs.
Deuxièmement, la forme organisationnelle a un effet sur le nombre de personnes qui siègent au conseil de quartier. Les conseils de quartier de type association adoptent généralement le mode de fonctionnement avec un conseil d’administration (board) qui comprend un nombre restreint de dirigeants. La population qui n’est pas directement engagée dans le dispositif est alors invitée à assister aux réunions publiques. Dans les conseils de quartier strictement municipaux, les mécanismes de représentativité sont souvent plus complexes, avec notamment la combinaison de plusieurs collèges électoraux, ce qui résulte en un nombre plus important de membres formels.
L’engagement des municipalités auprès des conseils de quartier les amène souvent à adapter leur structure administrative à cette nouvelle réalité. On pense par exemple à la création d’un bureau qui est chargé des bonnes relations avec les conseils de quartier, la nomination d’un fonctionnaire qui encadre et aide les travaux des conseils de quartier, à l’octroie de budgets aux conseils de quartier.

Les critiques faites

Les conseils de quartier ont fait l’objet de plusieurs critiques. La première tient au fait que les conseils de quartier sont souvent « prisonniers » de leur (micro)échelle d’action, le quartier. Leur mode de fonctionnement centré sur l’espace vécu permet difficilement de traiter les enjeux qui dépassent le quartier. Cela signifie que les participants sont souvent confinés à traiter des problèmes d’environnement immédiat, sans avoir les moyens de rattacher leurs enjeux micro-locaux à un problème urbain plus global. La coopération inter-quartier ou le traitement d’enjeux limitrophes à deux quartiers sont également difficiles dans un tel contexte. Le risque est que le conseil de quartier soit simplement un relais des plaintes localisées, fermant ainsi la voie à toute politisation des enjeux micro-locaux comme le souhaite l’idéal de l’empowerment. Une façon d’y remédier est de créer des mécanismes de partage et de coopération entre les conseils de quartier de manière à ce que les participants puissent prendre connaissance des enjeux qui se déroulent dans d’autres quartiers.
Une deuxième critique est encore plus sévère à l’égard des effets négatifs du confinement à l’échelle micro-locale. Certains s’inquiètent des réactions protectionnistes de type « Not In My Back Yard » (NIMBY) et du repli sur soi que pourrait engendrer les conseils de quartier. Dans les villes avec une forte ségrégation spatiale, les conseils de quartier pourraient même avoir pour effet d’exacerber les iniquités entre quartier en encourageant les biais de représentation.
Les recherches démontrent que les conseils de quartier qui rencontrent le mieux les objectifs de participation, de représentation et d’empowerment tels que formulés par l’idéal des conseils de quartier sont ceux où les autorités municipales adaptent leur pratique à cette nouvelle réalité (adaptation de l’administration publique locale, budget octroyé aux conseils de quartier, fonctionnaire spécialisé dans les relations avec les communautés locales), donnent un pouvoir d’influence réel aux conseils de quartier (notamment en matière budgétaire), créent des lieux de coopération entre les conseils de quartier et prévoient des mécanismes internes aux conseils de quartier pour éviter la monopolisation des postes de représentants.