Conférence de citoyens

Le commanditaire et la question posée

Ce sont des autorités publiques qui sont les commanditaires les plus fréquents. Mais le terme recouvre des réalités très diverses. En France, citons l’Office parlementaire des choix scientifiques et techniques, la Commission française du développement durable (CFDD) et de multiples autorités régionales. Mais cela peut être un institut de recherche pour réfléchir à sa politique scientifique. L’impact de la recommandation dépend en partie de la compétence du commanditaire pour prendre la décision : ainsi, la CFDD n’ayant aucun pouvoir de décision propre, la recommandation n’a eu aucun impact car elle n’a pas intéressé le ministère de tutelle.
Des entreprises privées se sont déjà intéressées à cette procédure pour anticiper les réactions de la clientèle ou du public : les assureurs anglais ont ainsi testé la possibilité d’effectuer des tests génétiques pour déterminer si la personne est assurable et à quel prix.
Si les conférences de citoyens ont été mobilisées essentiellement sur des questions scientifiques et techniques d’intérêt général, rien n’empêche de poser une question plus étroite, comme l’organisation du tri sélectif dans une ville. La question peut avoir une portée générale, comme les ondes émises par les antennes relais, mais être posée dans un cadre local comme ce fut le cas de la conférence organisée sur ce sujet par la Ville de Paris.
Le moment opportun pour organiser de telles conférences est difficile à déterminer. Si la question est posée très en amont, tous les choix sont ouverts, ce qui est important pour que la participation ne soit pas de pure forme, mais le résultat sera décevant car personne ne maîtrise le sujet. On obtiendra une recommandation molle, du type continuer la recherche et prendre des précautions, ce qui n’a guère d’intérêt. Mais si l’on attend que la question ait acquis le degré de maturité nécessaire pour pouvoir nourrir la controverse, des décisions irréversibles ont déjà été prises, limitant la liberté de choix du panel. Il peut trouver des aménagements intéressants, mais la procédure ne semble pas apte à récuser, au départ, une voie technique qui serait prometteuse quoique porteuse de risques considérables que le public ne voudrait pas courir. Sur ce point, je serais tentée de penser que notre culture politique ne permet pas de penser le renoncement.

L’instance d’organisation

Une conférence de citoyens, opération qui dure a minima huit à neuf mois, implique une organisation matérielle que le commanditaire n’a généralement pas les moyens de mener à bien. Des entreprises de prestation de services qui ont une pratique en matière d’organisation de débats, publics ou non, proposent des solutions « clé en main », qui le déchargent de toute responsabilité. Ce n’est pas sans inconvénient car ces structures sont souvent rompues à la « concertation » entre groupes en conflit ; or la culture du compromis n’est pas le but visé par une conférence de citoyens. D’autre part, elles sont dans une relation économique avec le commanditaire et, lorsqu’elles assurent la conception et l’animation de la conférence, peuvent donc être suspectées, à tort ou à raison, de manipuler l’opération pour aller dans le sens de la réponse souhaitée par le client. On peut à l’inverse confier l’organisation à une instance publique : le Danish Board of technology au Danemark, en France la Commission nationale du débat public lorsqu’elle organise de telles conférences. La Fondation « Sciences citoyennes » souhaite que cette tâche soit confiée au Conseil économique, social et environnemental en raison de son professionnalisme, de son habitude de gérer les tensions politiques en son sein. Le risque de défaut de neutralité n’est pas inexistant, mais en quelque sorte atténué.

Un panel de citoyens – naïfs, ordinaires, profanes !

Le choix du mot « citoyens », généralement utilisé en France, n’est pas neutre. Il a été retenu pour indiquer l’intérêt particulier que le commanditaire attache à l’avis de gens bien particuliers, définis par ce qu’ils ne doivent pas être ; ni salariés d’un opérateur téléphonique si la question posée porte sur la dangerosité des ondes électromagnétiques, ni adhérents de Robin des Toits. En revanche, ils doivent se sentir suffisamment concernés pour accepter de passer plusieurs week-ends enfermés dans un lieu clos à travailler une question difficile. C’est cet engagement qui les désigne comme « citoyens » au sens de l’expression « conférence de citoyens ». Ce modèle s’oppose frontalement aux modèles délibératifs faisant intervenir des « parties prenantes » comme à certaines méthodes de sélection consistant à publier une annonce dans des journaux pour que les personnes intéressées s’auto désignent, ce qui favorise la constitution d’un panel de militants, dans quelque sens que ce soit.
Alors que l’on connaît déjà les positions des partis politiques, des salariés, des scientifiques, des associations, qui ne représentent qu’une infime partie de la population, le modèle français de conférence de citoyens cherche à mettre en scène celui qui n’a aucune idée sur la question posée, aucune attache qui pourrait lui dicter les réponses à fournir. Il s’agit de savoir ce que pensent les citoyens ordinaires, naïfs, profanes, cette immense majorité qui ne s’exprime dans aucune structure visible. Ce peuple « nu » construit par la conférence de citoyens est l’exact inverse du « représentant », membre de l’élite, comme du militant. Passif et inexistant, il devient « citoyen » par la grâce d’une formation et d’une implication momentanée. Il ne s’agit pas d’évacuer l’élite, qui interviendra dans la conception et la réalisation de la formation, mais de la faire interagir de manière nouvelle avec des citoyens ordinaires et désintéressés, momentanément en charge de l’intérêt général.
Le désintéressement pose des questions difficiles. En 1998 et en 2002 furent organisées, par des instances publiques, une première conférence sur la question des organismes génétiquement modifiés (OGM) et une seconde sur le changement climatique, les citoyens ayant accepté de consacrer trois week-ends de leur temps, dans une totale gratuité. La prise en mains du système par des entreprises de prestation de services a entraîné le versement d’indemnités, pour un montant oscillant entre 300 et 500 euros pour l’ensemble du processus. Il est plus facile, donc moins long pour l’institut de sondage chargé du recrutement du panel, de convaincre certains d’accepter le processus en étant rémunérés, même faiblement, que de le faire gratuitement. Cette raison pratique est évidemment habillée de motifs plus nobles, comme la comparaison avec le salaire que touchent les parlementaires. Sans être choquée a priori par ce dédommagement, je trouve, à l’usage, que les résultats en sont négatifs. En effet, pour un nombre non négligeable de membres des panels, la participation est motivée plus ou moins totalement par le versement de l’indemnité. Cela induit des comportements très visibles lorsque l’on regarde les enregistrements des différentes conférences : manque d’intérêt évident, de réactivité, absence de réflexion, passivité. De plus, cela entraîne des tensions entre les membres qui sont là par intérêt personnel, et ceux qui sont là pour la rémunération.

Le tirage au sort

Si c’est un citoyen ordinaire qui est recherché, cela implique une forme bien particulière de sélection, reposant ab initio sur une première prise de contact effectuée au hasard par téléphone, opération lourde, généralement réalisée par un institut de sondage. Il est difficile d’entrer en contact, de parler suffisamment longtemps pour expliquer le sens de l’opération et de trouver des personnes prêtes à s’engager dans un processus encore mal connu. Les entreprises utilisent donc deux moyens pour se faciliter la tâche : la rémunération, on l’a dit, mais aussi l’utilisation de listes préconstituées d’interlocuteurs « habituels ». Il arriva que le panel d’une conférence soit finalement composé de quatorze panélistes habituels de cercles de consommation, dont une majorité venait pour la rémunération, certains ayant demandé une « augmentation » de l’indemnisation en raison d’un dépassement du nombre d’heures qui leur avait été annoncé. Il est difficile d’élaborer une recommandation intéressante dans ce genre de circonstances.
Cette première phase du tirage au sort est suivie d’un processus de sélection destiné à équilibrer grossièrement le nombre de femmes et d’hommes, les âges, les catégories socioprofessionnelles, etc. Il n’est donc pas question de faire représenter le peuple par une élite, mais au contraire de saisir le peuple tel qu’en lui-même, sous la forme d’un « mini-public » délibératif (Sintomer, 2011). Les praticiens des conférences de citoyens insistent sur l’importance de la conduite du processus par un professionnel de la dynamique de groupe, chargé d’aider les individus à se constituer en groupe, de veiller à sa cohésion, sa dynamique, et à éviter les prises de pouvoir. Là encore, l’objectif est différent de celui du fonctionnement politique de l’exécutif ou du législatif qui repose sur les pouvoirs spécifiques de personnalités charismatiques.

Le processus : un comité de pilotage pour trois week-ends, une formation, un débat, une délibération

Dans le modèle conférence de citoyens, c’est la formation qui transforme le peuple ordinaire en peuple citoyen, dans la droite ligne de l’idéal éducatif. On admet généralement que deux week-ends y sont consacrés pendant lesquels il faut arriver à donner aussi bien le cadre général du sujet à traiter que des savoirs techniques précis, utiliser les ressources des différentes disciplines impliquées par la question et promouvoir la diversité des points de vue, choisir de bons orateurs, compétents et habiles à éviter l’accumulation de données techniques non maîtrisables par le panel.
Ce sera la tâche essentielle du comité de pilotage, idéalement composé de six à dix personnes, pour partie spécialistes des procédures de participation, pour partie de la question posée, déchets, nanotechnologies, ondes, etc. Il est encore généralement admis que le comité doit être, autant que possible, pluridisciplinaire.
Au-delà, plusieurs possibilités sont envisageables, certains ne voulant voir au sein de ce comité de pilotage que des « académiques », d’autres recommandant au contraire d’y inclure des représentants de la « société civile organisée », industriels, organisations non gouvernementales (ONG), syndicats… De même, certains se fondent sur l’objectivité desdits académiques pour désigner « les plus compétents », alors que d’autres reconnaissent que les experts et les scientifiques ont aussi des points de vue subjectifs sur des questions qui sont, presque par hypothèse, des questions controversées ; pour ce courant de pensée, il importe donc d’équilibrer, au moins grossièrement, les points de vue au sein du comité de pilotage.
De même, lors de la formation, on peut privilégier les académiques et les experts patentés dans les deux premiers week-ends, tout en montant progressivement vers les aspects les plus controversés ; on peut au contraire introduire des acteurs engagés parmi les formateurs. À la fin du deuxième week-end, le panel conçoit lui-même le débat du troisième week-end, avec cette fois, une large ouverture aux porteurs d’intérêts. En choisissant les sujets abordés et les orateurs, les citoyens basculent du rôle d’apprenants au rôle d’organisateurs du débat. À la fin du week-end de débat, ils délibèrent et rédigent la recommandation. La formation, caractéristique centrale de la procédure, fait l’objet de critiques car elle est soupçonnée d’être le lieu de toutes les manipulations.
Les recommandations mettent en forme différentes idées issues autant des formations que du débat, d’articles distribués par le comité de pilotage, d’articles récupérés par les membres du panel, et dans certains cas d’initiatives personnelles. C’est ainsi que le panel de la conférence sur le changement climatique s’était saisi de la question du nucléaire qui avait été volontairement exclue par le comité de pilotage, ce qui montre une plus grande autonomie de pensée que celle que la plupart des analyses reconnaissent aux citoyens.

La recommandation comme participation : un nouveau rituel d’interaction

Le commanditaire peut aussi bien s’engager à « respecter la recommandation » que prévenir qu’il ne fera que la « prendre en compte ». Comprendre ce que souhaite le public, comment il perçoit l’intérêt général, quels scénarios du futur il retient, comment il calcule les risques et les bénéfices d’une décision, tout cela est censé éclairer la décision politique, même si elle ne reprend pas totalement les choix du panel. Le degré de participation est ici directement visible et vérifiable. Ne faut-il pas voir une autre forme de participation dans la transformation personnelle que beaucoup de membres des panels disent avoir subie : l’expérience les marque, certains changeant de métier, de mode de vie, s’impliquant dans la vie publique comme ils ne l’avaient jamais fait. Multiplier de telles occasions, depuis le jury d’assises jusqu’à la conférence de citoyens devrait concerner beaucoup plus d’individus que ce n’est le cas aujourd’hui, et c’est aussi une modalité de participation à la vie publique. Allons plus loin.
Le système représentatif avait été lié par Sieyès à la forme économique de marché décrite par Adam Smith (Pasquino, 1987). La recherche de participation du citoyen ordinaire se produit à un moment très particulier de l’histoire du système représentatif, lorsque tout un chacun admet que les grands modèles de développement issus de la révolution industrielle et, aujourd’hui, de sa financiarisation, ne sont pas soutenables. Les élites démocratiques qui, souvent contre le peuple, ont pensé ce modèle dans le cadre du rituel parlementaire, sentent le besoin d’inventer de nouveaux « rites d’interaction » au sens de Goffman, en se tournant vers ceux qui avaient été écartés : le militant associatif dans les « Grenelle », l’expert minoritaire, le lanceur d’alerte, l’expert de terrain. Ce nouveau rituel implique pour les institutions de l’élite d’entrer en interaction avec le public pour rétablir la confiance perdue, tout en « gardant la face ». La conférence de citoyens qui met en lumière l’homme ordinaire est l’un de ces moyens. Établissant un rapport entre l’association civile et l’association politique, la formule aurait sans doute plu à Tocqueville.