Concertation (démarche de)

Des usages pluriels
 

Utilisé dans l’action publique pour qualifier des opérations de dialogue très diverses, le plus souvent sans effort de définition, le termes « concertation » reste très flou. Il est soumis à des ambiguïtés que l’on retrouve d’emblée dans l’écart entre l’origine et l’usage du termes : Hélin (2001) constate ainsi que le mot concertation vient du latin concertatio qui signifie « dispute, contestation », alors que l’acception actuelle de ce terme vient de son appropriation par le vocabulaire musical qui associe au mot « concert » l’idée d’accord. Si les définitions données par la littérature restent très hétérogènes, une convergence semble se dessiner entre certains auteurs autour de points de référence que sont : la coopération entre les parties prenantes ; impliquées dans une construction collective ; au cours d’un processus. Coopération, processus et construction collective sont les trois mots clés qui balisent le champ de la concertation. Comme Touzard (2006), nous réservons l’usage de ce terme à des discussions où l’orientation coopérative prédomine, où l’intention partagée est de construire ensemble. La concertation repose sur une acceptation de coopération, qui suppose un certain « préaccord » sur l’objet de la concertation, mais aussi parfois sur ce qui sera exclu du champ du dialogue, sur les parties prenantes reconnues légitimes, etc. (Beuret, 2010). La coopération est la condition sine qua non d’une construction collective qui est l’essence même de la concertation. Ceci ne signifie pas l’absence de conflits, mais au cœur de la concertation, les parties prenantes tenteront de les gérer en revenant à une intention coopérative qu’ils partagent.   Que s’agit-il de construire ensemble ? Il s’agit souvent de confronter des intérêts divergents, mais aussi de rapprocher différentes manières de voir la réalité, de façon à construire une vision commune, un langage commun, autant d’éléments qui permettront de construire des coordinations. Celles-ci peuvent passer par des décisions, des actions communes ou de simples références partagées dans la façon d’aborder certaines problématiques. Bourque (2008) parle de « processus collectifs de coordination » qui visent, pour les participants, à « convenir d’objectifs communs et d’actions susceptibles de les engager ou non dans des partenariats ». Les produits de la concertations sont divers, mais qu’il s’agisse de visions, de langages, de proximités, d’objectifs, d’actions ou de décisions communes, ce sont toujours de nouvelles coordinations, issues d’une construction collective. L’emploi du terme « processus » vise à se démarquer du terme « procédure », qui tendrait à réduire la concertation à des instances, étapes, formalités à respecter, alors qu’une concertation comprend toujours des imprévus et des temps d’informalité. Ce processus est en général relativement stabilisé, avec une « relation structurée et durable entre des acteurs sociaux autonomes qui acceptent de partager de l’information, de discuter de problèmes ou d’enjeux spécifiques » (Bourque, 2008), mais peut aussi se développer dans une grande informalité et via des scènes de dialogue multiples, parfois très provisoires et sans relations formelles les unes avec les autres. La notion d’ « itinéraire » permet d’approcher l’ensemble de ces processus. L’itinéraire de concertation (Beuret, 2006) représente le cheminement effectivement suivi par la concertation. Il prend forme sur des scènes autour desquelles s’articulent les échanges entre acteurs. Chaque scène regroupe un certain nombre d’acteurs dans une histoire dont le scénario n’est pas écrit à l’avance et sera le fruit du dialogue. Un itinéraire évolue souvent sur plusieurs scènes et peut investir des scènes qui n’ont a priori rien à voir avec son objet. Chaque itinéraire est caractérisé par son objet, c’est-à-dire la préoccupation commune qui est à l’origine du processus de concertation, ainsi que par une ou plusieurs controverses qui portent sur l’objet dans son ensemble ou sur certaines de ses déclinaisons. L’itinéraire est marqué par une progression dans le dialogue (positive ou négative), des événements extérieurs qui l’influencent et d’éventuelles interventions qui visent à favoriser son avancée. Certaines définitions dénotent un positionnement différent mais apportent un éclairage plus complémentaire que concurrent. Ainsi, la concertation peut aussi être vue comme une méthode d’intervention mise en œuvre par un agent : selon Kramer et Specht (1983, cité dans Bourque, 2008), la concertation « se réfère à différentes méthodes d’intervention par lesquelles un agent de changement professionnel aide un système d’action communautaire composé d’individus, groupes ou organisations à s’engager dans une action collective planifiée dans le but de s’attaquer à des problèmes sociaux en s’en remettant à un système de valeurs démocratiques ». La concertation reste alors un processus de construction collective et un exercice coopératif, mais il est piloté par un agent qui l’utilise pour provoquer un changement.    

Consultation versus concertation

  Certains auteurs n’établissent pas de distinction nette entre consultation et concertation et situent ces deux opérations sur un continuum. Ainsi, pour Mermet (1998), la  concertation ne diffère de la consultation que par le fait qu’elle « va plus loin qu’une simple consultation en cela qu’elle tente d’adapter les décisions aux besoins des acteurs en ajustant les intérêts de chacun ». Nous retrouvons cette absence de distinction dans la façon dont certains acteurs utilisent le terme de concertation, à commencer en France par la Commission nationale du débat public, selon laquelle « la concertation est une attitude globale de demande d’avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par une décision avant qu’elle ne soit prise ». D’autres auteurs séparent très clairement la concertation de la consultation, la première étant marquée par des rapprochements, la traduction du langage des uns et des autres pour aller vers un langage commun et une construction collective, autant de choses qui ne figurent pas dans les objectifs d’une consultation. C’est avant tout l’existence ou non d’une construction collective qui permet d’établir une distinction claire entre consultation et concertation. Cette distinction semble importante, pour éviter la frustration ressentie par des acteurs invités à une concertation, qui s’attendent à être associés à un processus de construction collective, et ne sont invités qu’à exprimer un avis, souvent de façon très ponctuelle.  

Négociation versus concertation

  Là encore, des proximités d’usage existent mais il est important d’établir une distinction. Les deux dimensions de la négociation distinguées par Walton et Mac Kersie (1991), distributives ou intégratives permettent d’éclairer cette distinction entre concertation et négociation. Dans la négociation conflictuelle, ou distributive, chacun tente de construire un rapport de force qui lui soit favorable et l’exploite pour imposer ses préférences. Dans la négociation intégrative, qualifiée de concertative par Dupont (2006), chacun accepte de coopérer avec l’autre pour construire ensemble une solution mutuellement acceptable. Ce type de négociation se rapproche de la concertation, alors que la négociation conflictuelle s’en éloigne. Dans la négociation intégrative, il ne s’agit plus de partager l’existant (ce qui donne son sens au terme de négociation distributive), mais de créer une « valeur » commune aux deux parties : c’est la plus value créée par le dialogue et la coopération. Selon Dupont (2006), il existe des négociations d’ « essence » coopérative ou d’essence distributive, qui résultent d’une intention différente. La négociation concertative est très proche de la concertation : elle s’en différencie cependant par sa finalité, qui est la construction d’un consensus autour d’une solution mutuellement acceptable, alors que l’objectif d’une concertation n’est pas toujours une décision et un consensus, mais d’abord la construction de rapprochements et de références communes aux parties en présence. La négociation conflictuelle, ou distributive diffère radicalement de la concertation : la confondre avec une concertation crée souvent des frustrations de la part d’acteurs qui s’attendent à être intégrés dans un processus coopératif et ne trouvent qu’une confrontation d’intérêts, d’où l’importance d’établir une distinction claire.  

Concertation, participation, gouvernance : parfois associées, parfois dissociées

  Les démarches participatives peuvent faire appel à la concertation, mais peuvent aussi rester limitées à des formes de consultation, voire de partage d’informations, sans aucune co-construction. À l’inverse, les concertations mises en œuvre par les pouvoirs publics peuvent faire appel à la participation du public mais n’associent souvent que des personnes publiques : il y a alors concertation sans participation. La concertation peut aussi n’associer que des acteurs privés : elle sort alors du cadre des pratiques de participation, mais ne sort pas toujours pour autant du champ de l’action publique, dès lors que son objet se réfère à des biens communs. Si tel est le cas, la concertation reste inscrite dans une action publique « entendue dans un sens large, de sorte à couvrir l’activité des pouvoirs publics et plus largement toute activité articulée sur un espace public et nécessitant une référence à un bien commun », y compris lorsqu’elle relève d’initiatives citoyennes (Trom, 1999). La participation est donc une dimension possible de la concertation, mais la concertation peut pénétrer l’action publique sans relever de pratiques participatives. La gouvernance fait souvent appel à la concertation. La gouvernance « est un mode d’organisation des acteurs (institutions, entreprises, associations) plus fondé sur l’accommodement que sur la hiérarchie ou la domination, destiné à concevoir et à mettre en œuvre un projet » (Laganier, Villalba, et al., 2002), qui associe des acteurs publics et privés de diverse nature à la prise de décision publique (Bertrand et Moquay, 2004). La gouvernance enlève aux organisations publiques « le monopole d’une action publique qui relève aujourd’hui d’une multiplicité d’acteurs dont la capacité d’action collective détermine la qualité » (Duran, 2001). La concertation peut exister hors de formes de gouvernance mais à l’inverse, la gouvernance mobilise très généralement des formes de concertation.