Community planning

L’urbanisme avec et pour les « communautés »

Au cœur du travail des acteurs en charge de la planification urbaine, urbanistes et architectes, le « projet urbain » tient une place essentielle. Le community planning vient questionner cette façon de produire la ville à partir de la centralité du rôle de ces experts, en mettant les outils de la planification urbaine au service de la formation d’une communauté politique, et en s’intéressant aux articulations plus ou moins concertées d’actions dans et par la ville au-delà du seul projet urbain. Terme polysémique, les acceptions du community planning varient selon les traditions, notamment anglo-saxonne ou appliquées aux contextes en développement. Cette notion désigne à la fois le fait de planifier ou de pratiquer l’urbanisme avec les « communautés », groupes de base ou personnes concernées par des interventions locales, ou une pratique plus directe de production de l’espace urbain, utilisant ou non les outils de la planification urbaine, et exprimant l’intervention d’une communauté politique d’habitants dans et par la ville.

Ce texte constitue ainsi un effort de définition du community planning (CP) au-delà du récit et du cadre de références produit à destination des urbanistes, le plus souvent mentionnés par la littérature scientifique. A partir de cette littérature et d’une appréhension des pratiques récentes de planification urbaine alternative, on peut appréhender le CP au contraire comme un ensemble de pratiques incluant des formes d’actions diverses de planification urbaine portées par des collectifs d’habitants avec ou sans le soutien de facilitateurs ou d’assistance technique (comme au Brésil). 

Des corpus distincts ? Le community planning comme technique urbanistique et comme pratique politique

Dans les travaux en sciences sociales, l’expression « community planning » renvoie à trois corpus distincts. Le premier concerne la pratique des urbanistes et la nécessité qui émerge dans les pays occidentaux à partir du début du XX^e siècle de prendre en compte les besoins et les aspirations des habitants dans l’aménagement des villes (Gordon, 2014). Désignant des formes d’implications variées d’habitants dans des projets urbains ou de développement local, le plus souvent à partir de séries d’ateliers rassemblant communautés, architectes, urbanistes et élus, et visant à favoriser la collaboration entre ces acteurs par le partage de leurs points de vue et le dépassement de leurs différends, ce terme a donné lieu à une importante production normative, notamment des guides à destination des professionnels (Wates, 1996 ; voir Hauptmann et Wates, 2010 pour la traduction et l’actualisation française). Le second corpus concerne le community organizing et les techniques d’empowerment qui se développent d’une part aux Etats-Unis, là encore au début du XX^e siècle avec des travaux tels que ceux de Saul Alinsky (1973) sur l’émancipation des classes populaires, et d’autre part dans les mouvements féministes d’Asie du Sud à partir des années 1970. La notion concerne alors des modes d’organisation visant une forme d’empowerment collectif, basé sur une certaine conscience du groupe et sur ses capacités de transformation des rapports sociaux (Bacqué et Biewener, 2015). Enfin, le troisième corpus constitue un cadre limite de réflexion sur la notion de community planning puisqu’elle concerne les formes populaires de production urbaine, pas ou peu planifiées, mais contribuant cependant à transformer la ville et ses habitants. Issu des réflexions sur la ville dite « informelle » dans les pays du Sud ce corpus s’intéresse principalement au rôle à la fois pratique et politique de l’intervention directe des citadins dans l’espace urbain (Bayat, 2010). Peuvent ainsi se retrouver sous une forme ou une autre de community planning toutes les actions concertées d’habitants/d’activistes/de professionnels de la production urbaine engagés dans l’organisation et la défense de communautés d’habitants.

Les ambivalences de la notion de « communauté » traversent ces trois corpus. Souvent pensée comme étrangère à la tradition politique et sociologique française, qui s’intéresserait d’avantage aux individus (« citoyens ») et disqualifierait les rassemblements sur une autre base (confessionnelle, de voisinage…), cette notion recouvre pourtant dans les deux cas des pratiques variables, tantôt de caractérisation de certains groupes sociaux par la puissance publique, tantôt de construction d’identités politiques dépassant bien souvent le cadre local ou « identitaire ». La notion de communauté a ainsi souvent été plaquée sur les groupes sociaux les plus vulnérables, surtout dans les quartiers précaires, créant une entité homogène sur la base de l’appartenance territoriale et socio-économique. Dans une thèse récente sur la favela de Chapéu Mangueira à Rio de Janeiro (Sisternas, 2022), l’autrice dépeint les premières mobilisations comme une construction sociale de l’idée de communauté sous l’influence d’une religieuse française arrivée dans le quartier en 1956, Dona Renée. « L’idée de communauté trouve un véritable essor, au point de confluence de (…) l’influence de l’église progressiste française et les programmes mis en place par les écoles d’assistance sociale suivant le modèle de développement communautaire promu par les organismes internationaux (Sisternas, 2022 : 125 ; Valladares, 2012). Dans les favelas, le travail communautaire et l’auto-production collective (Multirão) précèdent le « community planning » d’une certaine façon. Plus près de nous, l’initiative Just Space à Londres se situe à l’intersection entre une acception de la communauté comme synonyme d’habitants/ « locaux » mobilisés, et comme « grass roots » ou littéralement groupes « à la base ». Le community planning désigne ici une médiation associative pour « élargir la voix de la communauté » dans les consultations citoyennes notamment sur la question de la diversité. La « communauté » du CP traverse les 63 « community groups » soutenus par le réseau qui se sont mobilisés pour être reconnus dans le processus de délibération autour de la planification du Grand Londres et comme parties prenantes de l’inspection de la planification. De Delhi à la Tamise, ces exemples sont emblématiques d’une volonté de faire entendre les groupes sociaux de milieux populaires, minorisés ou tout simplement concernés (Deboulet et Mamou, 2013), dans les décisions d’urbanisme locales mais aussi dans la planification stratégique (Lipietz, Lee et Hayward, 2014). Il est d’une certaine façon complémentaire de la définition du « communicative planning » prônée notamment par John Forester et Patsy Healay. Si J. Forester met l’accent sur les modèles d’interaction et d’outillage permettant de surmonter la marginalisation des communautés, il ne remet pas pour autant en question les orientations du pouvoir (Westin, 2022). De son côté, P. Healay envisage de réduire les distorsions participatives de façon à créer des « enabling planning cultures » ou littéralement des « facilitateurs de cultures partagées d’urbanisme » (Westin, 2022).

Positionner le community planning au sein de ces trois corpus c’est donc d’une part assumer la dimension processuelle de la planification urbaine sans la réduire au « projet » urbain. C’est en outre déplacer la focale depuis ce même projet vers les acteurs concernés, et prendre en considération leurs efforts pour établir des constats, des besoins, des positions communes. Il s’agit donc d’une posture de reconnaissance des modes d’organisation de l’urbain par l’appréhension des efforts d’organisation des communautés urbaines. Enfin, le CP ouvre le champ de la planification au-delà et en deçà du projet, en s’intéressant aux actions concrètes dans l’espace urbain et aux manières dont elles expriment la présence, les positions, les intentions de groupes d’acteurs en théorie faibles mais renforcés par l’organisation communautaire. De nombreux exemples émaillent la littérature spécialisée, comme les travaux sur les « communautés de urban poor » (Mitlin, 2012), squatters ou occupants par nécessité de terrains ou d’immeubles et finissant par s’auto-gérer, ou les groupes d’auto-construction choisissant d’édicter leurs propres tracés urbains et les règles afférentes, avec l’exemple historique de Villa el Salvador dans la périphérie de Lima (Dosh, 2010).

Penser l’espace et la planification à partir des pratiques habitantes

Comme forme d’intervention dans, sur, et par la ville, le community planning tel que nous le considérons répond donc à un double enjeu. D’une part, il s’agit de prendre en compte les dimensions politique et sociale de la production urbaine, en vue notamment de contrer d’éventuels effets de ségrégation, d’éviction ou de marginalisation. D’autre part il s’agit de se baser sur les ressources et les compétences de ces habitants ordinaires pour produire les espaces matériels de la démocratie, et donc des espaces politiques. Il nous semble pour ce faire que la notion doit sortir du débat technique sur « comment faire participer les habitants », débat s’adressant principalement aux experts de l’intervention urbaine, pour embrasser les enjeux relatifs au community organizing dans sa dimension spatiale. Par ce biais, le community planning apparait comme une pratique, mais aussi comme une manière pragmatique de questionner les enjeux de l’urbanisation en prenant la question sous l’angle de la méthode.

La dimension « pratique » du community planning d’abord, explique sans doute que cette notion ait été principalement appropriée et décrite, souvent sous la forme de manuels, par des professionnels de l’urbain cherchant à « impliquer » des habitants dans des « projets », à côté ou en addition à l’advocacy planning (Deboulet, 2018). Or, les expériences d’urbanisme populaire sur le temps long comme à l’Alma Gare en France (Cossart et Talpin, 2015) donnent à voir la dimension transformatrice des rapports sociaux contenue dans les tentatives, plus ou moins organisées par certains collectifs profanes, d’action sur l’espace urbain. Dans certains pays asiatiques comme l’Inde ou le Cambodge, ou dans des pays africains comme le Sénégal, le Ghana, l’Afrique du Sud ou le Kenya, des organisations telles que Slum Dwellers International ou la Asian Coalition for Housing Rights ont ainsi pensé des dispositifs fondés sur l’épargne populaire et sur la défense des droits des habitants des quartiers précaires pour changer les politiques urbaines. En se basant sur les pratiques populaires de production de l’habitat, ces organisations rassemblent sur le long terme des fédérations d’habitants de ces quartiers et des urbanistes dans la production de données et de projets urbains en accord avec les attentes et les besoins de ces habitants (lesquels font l’objet de longs processus de formation et de consolidation), ou visant à lutter contre des projets qui ne leur conviennent pas (Appaduraï, 2001). Ici, la pratique du community planning est avant tout une pratique d’organisation, en groupes à l’échelle des quartiers rassemblés dans des fédérations, dont doivent émerger des besoins et des projets. Plus proches de nous, les formes d’organisation spatiale dans les Zones à Défendre – là, loin d’être homogènes, poursuivant différents buts pas toujours consensuels – apparaissent clairement comme des formes d’organisation spatiale de collectifs politiques, réunis par des objectifs au moins partiellement communs et mobilisant l’espace, au sein de formes d’actions concertées et planifiées, pour les atteindre (Bulle, 2020). L’ensemble de ces types d’actions partagent une remise en question du rôle de l’expert architecte ou urbaniste qui est alors défini comme un acteur au service d’une communauté toujours en formation et dont l’espace, notamment urbain, constitue une forme d’expression. Toutefois, alors que l’histoire du CP en Europe ou dans les Amériques renvoie à un projet d’autonomisation et de définition locale, endogène, de ce qui fait habitation, quartier ou ville, la dimension politique est moins visible dans les réseaux asiatiques, aujourd’hui numériquement les plus présents. Ainsi, la Asian Coalition for Housing Rights et le réseau asiatique des « community architects » (CAN) présents dans neuf pays ne montrent que de peu de velléités de réappropriation des droits mais tentent de s’imposer dans une négociation avec les pouvoirs publics. Dans les deux cas, l’urbanisme ou le projet urbain ne relèvent plus dès lors d’outils surplombants, issus d’une rationalité exogène autour duquel mobiliser, mais un résultat possible de la formation de collectifs habitants.

Car loin d’être transparent, l’espace exprime, renforce, produit des pouvoirs qui échappent souvent à la décision et au contrôle démocratique. Récemment, des auteurs ont mobilisé Henri Lefebvre entre autres, pour comprendre la nature du pouvoir inscrit dans les formes de planification urbaine à travers le monde (Peck et al., 2009). En questionnant ce pouvoir désigné comme néolibéral sous l’angle de la pratique – qui planifie ? Pourquoi ? Comment ? Selon notre acception – le community planning pose moins des questions de nature que des questions de méthode. Sur le plan théorique, cette approche permet ainsi de comprendre des formes situées de résistances aux projets urbains imposées, top down, les acteurs et les alliances impliquées, les processus d’empowerment ou au contraire de déprise des communautés habitantes, nécessairement plurielles et hétérogènes, les temporalités enfin des processus en cause. En miroir, il ré-interroge les acteurs et les méthodes des projets trop rapidement classés dans des macro-catégories (néolibéraux, autoritaires…) en pointant des coalitions d’acteurs, des communautés, engagées de différentes manières dans les formes plus ou moins oppressives de production de la ville. Enfin, le community planning permet de revisiter l’idée même de projet urbain, de planification, et le sens politique à leur conférer. Il permet de transcender les obstacles qui jalonnent la participation en urbanisme, où les professionnels sont, au mieux, censés provoquer l’implication de participants jugés apathiques, indifférents ou velléitaires. En reconnaissant les qualités conférées par un sens commun de l’appartenance, voire de l’intérêt de groupe, le CP est conçu comme un véritable outil de planification démocratique à toutes les échelles et qui pourrait être encouragé. Nous en voulons pour preuve le récent exemple de campagne pour une planification urbaine équitable à Delhi « Main Bhi Dilli » (« I too, am Delhi »). A partir de quand une forme d’intervention dans la ville constitue-t-elle un projet ? Sur quels types de communautés, de collectifs, et donc de formes de coordination et de projection s’appuie-t-elle ? L’intentionnalité est-t-elle nécessaire pour faire projet et, auquel cas, comment l’évaluer alors que les priorités sont redéfinies – en théorie (voir le travail de Diana Mitlin notamment) – par les habitants et usagers réunis sous le vocable de « communautés », par-delà les représentations négatives portées sur les « populations marginales », pauvres ou racialisées ? Loin de constituer seulement une réponse radicale au déficit de logements, il peut être aussi outil de résistance, et d’affirmation d’une intelligence collective ancrée sur des territoires vécus par et avec les groupes et réseaux existants (Roux, 2016), qui redonne tout son sens à l’idée d’implication citoyenne. En affirmant que les « communautés » (au sens large, les amicales et collectifs de locataires, les groupes de solidarité de pairs, générationnels, les voisinages et riverains…) sont capables de penser et de projeter la transformation du territoire, le CP rend compte de la possibilité d’une vision inclusive et redistributive en matière de raccordement aux services essentiels (ou non), de taille et de répartition des lots, d’accès aux espaces publics.  

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Pour conclure de façon provisoire, le community planning se réfère à différents ensembles théoriques. Il désigne un ensemble de pratiques d’implication de la communauté et une définition partiellement endogène de ses visions et besoins, plus qu’une méthode éprouvée ou une définition arrêtée des groupes sociaux engagés. De ce fait, il doit être pensé dans la continuité de l’urbanisme collaboratif et participatif. Il partage avec d’autres courants une visée émancipatrice mais avec une différence notable cependant : son mode de saisine. A la différence de l’advocacy planning où des experts sont interpellés par des protagonistes issus des groupes d’habitants mobilisés, viennent élaborer un plaidoyer et intervenir dans une perspective de « justice sociale et raciale » (Rao, 2012 ; Deboulet, 2018), le community planning peut inclure des décideurs et privilégie une vision inclusive et émancipatrice ainsi qu’une démarche attentive aux aspirations et expressions de groupes sociaux notamment dominés sans se situer dans une position agonistique ou de remise en question du pouvoir. Cela le situe également différemment du radical planning nord-américain, de l’insurgent planning revu dans les pays du Sud (Miraftab, 2009) ou de la planification agonistique proposée par Chantal Mouffe.