Démocratie participative

Selon un usage générique très répandu, la démocratie participative désigne l’ensemble des procédures, instruments et dispositifs qui favorisent l’implication directe des citoyens au gouvernement des affaires publiques. Budgets participatifs, conseils de quartier et de développement, jurys citoyens, procédures de concertation et de débat public, démarches Agenda 21… des dispositifs variés se trouvent rangés sous cette appellation. Utilisée au sens large, la notion de démocratie participative retient d’une part que l’offre de participation s’adresse à des individus et des groupes sociaux sans statut ni mandat pour prendre part de façon conventionnelle aux processus décisionnels et qui n’ont d’ordinaire d’autres moyens de peser sur ces processus que le vote, le recours en justice et la mobilisation collective. La démocratie participative admet dès lors une version extensive de la notion de citoyen, les individus privés de liberté politique n’étant pas en principe écartés des scènes de participation, que l’on pense aux enfants ou aux sans-papier par exemple. D’autre part, ainsi utilisé, le terme de démocratie participative recouvre des dispositifs qui promettent une participation aux processus publics de discussion et/ou de décision et/ou de gestion et de contrôle. Selon un tel usage, la notion de démocratie participative voisine avec d’autres, auxquelles elle se substitue, et qui sont souvent utilisées invariablement : démocratie de proximité, démocratie directe, démocratie délibérative.
Mais un tel usage s’avère commun et commode, sans être toujours pleinement assumé. D’abord parce qu’il « écrase » et fait disparaître la grande variété et l’hétérogénéité des dispositifs ainsi regroupés ; ensuite, parce qu’il épuise la charge critique originelle du concept de démocratie participative. Un tel usage est ainsi neutre et faible, tant au plan politique que théorique. De fait, passé à l’épreuve empirique, il paraît mal ajusté voire trompeur, ce qui explique qu’il puisse s’accompagner de guillemets pour signifier que, dans les faits, la chose est bien loin du mot (Sintomer, Rocke, et al., 2009). Cela explique aussi que le ton employé est parfois ironique et sarcastique. Décriée pour sa texture de slogan « fourre-tout », moquée pour ses allures de « pléonasme », controversée en raison de son caractère flou et inconsistant et de la confusion conceptuelle qui l’accompagne, la notion de démocratie participative fait de fait l’objet de constantes spécifications. Deux voies peuvent être retenues ici pour rendre compte des sens attribués à la démocratie participative. La première suppose de replacer cette notion dans son contexte d’émergence et de rappeler comment de façon originelle la démocratie participative et les thèses participationnistes (ou participativistes) qui la fondent s’élaborent dans une critique des théories élitistes et représentatives de la démocratie. La seconde voie de spécification est interne et s’efforce de distinguer la variété des usages des principes participationnistes, notamment celui du partage du pouvoir de décision.

Un concept critique et normatif

Si l’idée de participation est aussi ancienne que celle de démocratie, la première formulation de la notion de démocratie participative, en l’occurrence de participatory democracy, date de 1960 et est attribuée à Arnold S. Kaufman, philosophe politique américain. Dans le contexte américain des années 1960, la notion doit pour une part au développement de la participation dans les bas quartiers américains où le neighborhood government et le community organizing s’expérimentent, et ce dès les années 1940 si l’on pense à Saul Alinsky. Elle s’éprouve également au concret au sein des mouvements sociaux américains : qu’il s’agisse des étudiants, des pacifistes, des féministes…, les acteurs en lutte revendiquent tous une plus grande intégration au système politique perçu comme élitiste et trop à distance des aspirations sociales ; les causes portées par les mobilisations peuvent être variées, tous aspirent à une plus grande participation politique.
Cette thématique participationniste fait alors l’objet d’efforts de conceptualisation théorique et politique tout au long des années 1970, et devient un thème structurant de la new left. Pour Held (1987), qui souligne ainsi une nouvelle polarisation, le modèle de la participatory democracy est d’ailleurs bien le contre-modèle à gauche de celui de legal democracy, proposé par les auteurs de la new right tels Hayek et Nocik. Si Held fait alors de Pateman, MacPherson et Poulantzas les auteurs les plus significatifs de la démocratie participative, les efforts variés de spécification conduisent parfois à agrandir le cercle des contributeurs : Pateman et MacPherson sont bel et bien de tous les inventaires, mais comptent aussi Moses Finley, Benjamin Barber, Robert Putnam ou encore Chantal Mouffe. Plutôt travaillée par la philosophie politique, la notion de démocratie participative se fonde par ailleurs sur une tradition ancienne : Jon Elster a pu écrire que la tradition participative allait de John S. Mill à Carole Pateman, mais on ne saurait oublier que les thèses participationnistes s’inspirent aussi du modèle de la Grèce antique et puisent dans les pensées de Rousseau, Tocqueville, Cole et Marx.
Dans ce contexte et puisant à ces sources, les thèses participationnistes se développent donc selon un double registre critique et normatif. La démocratie participative constitue une critique des théories élitistes de la démocratie – avec comme adversaire principal Schumpeter (1984 [1942]) – et plus largement se propose comme un modèle alternatif au système strictement représentatif (Maiz, 2006). Au concret, les démocraties représentatives se soldent par un fossé entre gouvernants et gouvernés, ces derniers étant dépossédés du fait de la délégation, inégalement informés et au final encouragés à demeurer passifs. Or apathie et oligarchie sont des maux à combattre. Si les théories libérales insistent sur l’idée d’individus libres et égaux comme fondement des démocraties contemporaines, la réalité est loin de la théorie : les droits formels, s’ils sont indéniables, n’effacent pas les inégalités de fait entre individus et groupes sociaux, pris dans des rapports de classe, de sexe et de race caractérisés par une distribution inégale des ressources et du pouvoir. Les individus ont beau être définis comme libres et égaux, les restrictions en matière de participation politique sont importantes. Les libertés politiques ne sont pas pleinement réalisées, ce qui n’est pas sans conséquence pour le quotidien des individus et des groupes sociaux (MacPherson, 1985). Les démocraties libérales et élitistes ne parviennent donc pas à garantir la justice sociale et l’égalité civique. D’autant que si la théorie libérale retient une nette séparation entre société civile et état, une telle frontière n’existe pas : la porosité est la règle entre monde public et monde privé. Que l’on suive les thèses marxistes ou néo-pluralistes, l’état résulte d’ailleurs d’un enchâssement de ces mondes et de forces variées en compétitions. L’État n’est ni neutre ni impartial. La démocratie représentative et ses élections régulières et compétitives ne suffisent donc pas à assurer l’égalité de tous. La question des modes de régulation et de contrôle de la vie démocratique est donc centrale.
Pour les théoriciens de la démocratie participative, une seule voie s’impose : la participation des citoyens à l’exercice du pouvoir doit constituer le cœur d’un régime démocratique ; il convient de promouvoir une citoyenneté active. À commencer par le système politico-administratif : les partis, les élections, les instances représentatives et l’administration publique doivent se doter de mécanismes de démocratie directe afin de mieux associer les citoyens, de mieux rendre des comptes mais aussi de favoriser l’expérimentation de formes politiques inédites. La démocratie participative a aussi vocation à se déployer dans tous les domaines sociaux et économiques, afin de faire pièce aux rapports de pouvoir et aux hiérarchies défavorables : de l’usine à la communauté locale, de la famille aux mouvements sociaux… l’essentiel est d’étendre la sphère du contrôle démocratique aux institutions au sein desquelles les gens vivent (Pateman, 1976, p. 104) Si les gens sont systématiquement marginalisés et peu représentés, ils ont le sentiment que leur volonté et leurs demandes pèsent de peu de poids dans des processus perçus alors comme arbitraires et injustes.
La dimension normative est ici indéniable puisqu’il s’agit de valoriser la participation populaire comme étant nécessairement vertueuse. C’est d’ailleurs bien la société qui doit devenir participative afin d’encourager la formation d’une citoyenneté active capable d’être mobilisée de façon soutenue dans les processus de gouvernement. La portée éducative de la participation est soulignée par tous les auteurs, estimant que le sentiment d’étrangeté à l’égard des centres de pouvoir en sera réduit, et l’intérêt pour les affaires collectives, accru. Plus encore, participer relève d’un cercle vertueux : « participation develops and fosters the very qualities necessary for it ; the more individuals participate the better able they become to do so » (Pateman, 1976, p. 42-43). Si une telle citoyenneté active promet une plus grande efficacité politique, les gains individuels sont aussi entrevus. Selon MacPherson, l’engagement direct et continu des citoyens dans la régulation de la société et de l’état accroît leur liberté et leur développement individuel. Parce qu’elle favorise le développement humain et l’autonomie (Pateman, 1976), la démocratie participative promet de meilleurs citoyens.

Variantes robustes ou faibles

Exigeant, le modèle de la démocratie participative n’a cessé d’affronter des discussions, en bonne partie internes, rappelant les conditions des démocraties réellement existantes. Ses limites et son inadéquation sont largement commentées qu’il s’agisse de raisonner dans le cadre de sociétés larges et complexes, de sociétés fortement hiérarchisées et inégalitaires, de complexes de médias propres à déformer les informations, de bureaucraties transnationales, etc. Par ailleurs, si les défenseurs de la démocratie participative ne renoncent pas au système de représentation, l’articulation entre ces deux logiques n’est pas clairement envisagée. Surtout, des aspects moraux et culturels posent question. Est-on prêt à admettre que les citoyens préfèrent cultiver leur jardin plutôt que de « devenir des créatures de la raison démocratique ? » (Held, 1987, p. 263). Que faire de la participation qui viserait à en finir avec la démocratie ? Habermas souligne aussi que les tenants de la démocratie participative, qualifiés sous sa plume de « communautariens » (Habermas, 1997, p. 302), postulent un peu rapidement la pré-existence d’une communauté concrète et nécessaire, caractérisée par un consensus moral. Or ainsi fondée, leur conception éthique de l’autonomie civique s’avère discutable dans les sociétés pluralistes. Les questions adressées à la démocratie participative sont d’autant plus importantes que ces théoriciens n’imaginent pas seulement des procédures d’un genre nouveau, mais envisagent aussi la démocratie participative comme une forme nouvelle de vie.
De ce point de vue, les usages contemporains de la notion de démocratie participative se distribuent selon des conceptions tantôt qualifiées de maximalistes versus minimalistes (Bouvier, 2007), de forte/robuste versus faible (Sintomer, 2011) ou encore de radicales versus révisées (Wolfe, 1985). Ces partitions se fondent généralement au regard de l’effectivité du partage du pouvoir de décision et de la robustesse du lien avec la démocratie de représentation. Ainsi, le caractère inachevé ou superficiel de la démocratie participative est régulièrement pointé dès lors que la notion renvoie à des dispositifs qui, à quelques exceptions tels les budgets participatifs, invitent, comme le souligne Bouvier, des « participants [qui] sont précisément entièrement privés du pouvoir de décision » (Bouvier, 2007, p. 185). De fait, les conceptions maximalistes, fortes ou radicales de la démocratie participative retiennent l’importance d’une redistribution de la responsabilité décisionnelle, sans quoi les dispositifs se tiennent à distance de l’idéal participatif. Dans ses développements concrets, la démocratie participative ne constitue pas un modèle alternatif à la démocratie représentative ; elle ne désigne pas un mode de gouvernement inédit permettant aux individus et aux groupes de « décider par eux-mêmes dans les matières qui les concernent directement » (Bouvier, 2007, p. 185). Par ailleurs, en demeurant faiblement articulée au système de représentation, la démocratie participative se développe dans un lien subalterne, subordonné et donc tributaire de la démocratie de la légitimité électorale. Au mieux est-il possible de parler de « retouches » ou de « détours » participatifs (Blatrix, 2009) ce qui n’exclut ni une actualité empirique incontestable ni des formes légères de réinvention du politique.