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Pour citer cet article

Sandrine BAUME, « Transparence », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013, ISSN : 2268-5863. URL : http://www.dicopart.fr/fr/dico/transparence.

La démocratie représentative appelle l’exigence de transparence de l’action publique. Elle restitue aux citoyens une partie du pouvoir qu’ils ont délégué à leurs mandataires, en leur permettant d’exercer un contrôle, de formuler des critiques et ultimement de ne pas réélire. Que des plaidoyers favorables au principe de publicité se soient noués et structurés dans la période d’émergence des gouvernements représentatifs n’a donc rien d’une coïncidence. Chez les philosophes contemporains de la fin du XVIIIe siècle et du début du XIXe siècle, tels Jean-Jacques Rousseau, Emmanuel Kant, Jeremy Bentham et Benjamin Constant, le principe de publicité devient une protection contre le mauvais gouvernement, notamment par le pouvoir de surveillance qu’il permet. Parmi les auteurs de la période, Jeremy Bentham (1748-1832) est peut-être celui qui expose le plus explicitement les attraits du principe de publicité. Ses arguments sont élaborés dans le souci de la démonstration continuelle de l’utilité publique de cette exigence. Pour comprendre le rôle actuel que joue le principe de transparence dans la vie des démocraties contemporaines, il nous paraît essentiel de revenir à ces arguments fondateurs qui continuent à assurer au principe de transparence une part importante de sa légitimité, même si, comme nous le verrons dans la deuxième partie de cet article, ils sont aujourd’hui largement réévalués par la littérature scientifique.
C’est plus particulièrement dans « De la publicité » (Bentham, 1999, p. 29-44) que Jeremy Bentham engage une discussion sur les justifications du principe de publicité. Au préalable, nous nous proposons de revenir sur les avantages que le philosophe anglais associe au respect du principe de publicité, qui sont ici déclinés dans un certain optimisme. Optimisme que la littérature scientifique à la fois réitère et désenchante, comme nous l’examinerons dans la dernière partie de cet article. L’intérêt du propos benthamien tient essentiellement au fait qu’il synthétise l’espérance suscitée par l’application du principe de publicité, il capte, à la manière d’un utilitariste, ce qui en fait le succès au moment de l’émergence des gouvernements représentatifs. Essentiellement, trois arguments principaux sont déclinés : la publicité comme gage de moralité des représentants, la publicité comme source de confiance des gouvernés à l’égard des gouvernants, la publicité comme garant d’une meilleure expression de la société civile.

 

Les justifications du principe de publicité

La moralisation du politique

Une fonction essentielle de la publicité est de nous protéger des comportements coupables. Cela s’observe très distinctement chez Jeremy Bentham. Dans « Of Publicity », c’est d’ailleurs la première raison qu’il énonce en faveur de ce principe. La publicité permet de limiter les tentations de la corruption. Elle contraint les élus à se conformer à leurs devoirs, elle se mue en un garant d’intégrité (Bentham, 1999, p. 29). Essentiellement, l’efficacité de la publicité tient au fait qu’elle change l’évaluation des conséquences des actes commis, à ce titre elle agit de manière préventive. La crainte du jugement négatif, du déshonneur tend à redresser ou infléchir les comportements. Un tel jugement – redouté s’il est négatif – est relayé, selon Bentham, par le tribunal de l’opinion publique qui n’est autre que l’opinion publique elle-même à laquelle Bentham accorde une importance cruciale. Le tribunal de l’opinion publique a pour mission de maintenir les actes et décisions du gouvernement dans les limites de ce que lui indique le principe du plus grand bonheur pour le plus grand nombre (Bentham et Schofield, 1989, p. 241). Le tribunal de l’opinion publique constitue, aux yeux de Bentham, le point d’articulation entre les principes de publicité et de responsabilité (Bentham et Schofield, 1989, p. 56). C’est à ce tribunal, à son pouvoir punitif, ainsi qu’à sa sanction morale et politique que s’exposent les gouvernants (Bentham et Schofield, 1989, p. 286-287). Comme cela s’observe très distinctement chez Bentham, le principe de publicité s’est développé dans l’aspiration au contrôle et à la volonté politique de désigner des responsables. Le philosophe anglais conduit ses réflexions sur la publicité dans la défiance à l’égard des gouvernants (Bentham, 1999, p. 32).

La confiance des assujettis

Si le principe de publicité résulte de la méfiance à l’égard des agissements possiblement coupables des gouvernants, il sert, de manière apparemment paradoxale, à accroître la confiance des gouvernés, en limitant les pratiques de corruption et plus généralement les actes répréhensibles. La seconde raison que Bentham énonce pour défendre le principe de publicité est donc celle de permettre la confiance et le consentement du peuple envers les mesures législatives. Pour Bentham, une vie publique « enveloppée » de mystères, plutôt que de susciter la confiance, engendre la méfiance à l’égard des gouvernants même intègres. Selon ce même auteur, le mystère constitue un terrain très fertile pour la calomnie. L’opacité ou la sensation du mystère ne sont jamais profitables à la réputation, car elles excitent le soupçon (Bentham, 1999, p. 30). Des arguments semblables sont développés chez Benjamin Constant (1997, p. 396), pour lequel l’opacité ou le flou autour du fonctionnement étatique entraîne la suspicion.

Les expressions de la société civile 

Selon Bentham, l’application du principe de publicité a cet avantage qu’il permet de favoriser le meilleur jugement possible, un nécessaire préalable à l’expression de la société civile. Pour que la population puisse porter un jugement, il faut qu’elle dispose d’informations qui lui permettent d’établir de justes préférences et de se forger une opinion de manière éclairée (Bentham, 1999, p. 32). Parmi les préférences que les citoyens doivent établir, il y a bien entendu celles qui concernent leurs représentants. Selon Bentham, la visibilité des actes des membres de l’Assemblée permet notamment aux électeurs de réélire ou non leurs représentants, de manière informée (Bentham, 1999, p. 33).

 

Le potentiel de la transparence réévalué

Les justifications du principe de publicité apportées par Jeremy Bentham – en partie relayées par d’autre auteurs – pour défendre l’application du principe de transparence s’expriment avec une certaine constance dans la littérature contemporaine. L’exigence de transparence continue à être perçue comme une protection face à l’arbitraire, la corruption, l’accaparement de ressources et la désinformation (Belorgey, 2001, p. 26) . La transparence semble avoir acquis ces dernières décennies les caractéristiques d’un « concept magique », telles que décrites par Christopher Pollitt et Peter Hupe (2011), en l’occurrence une certaine plasticité, une utilisation large et en vogue, le fait d’être connoté très positivement et donc d’être difficilement contestable.
En dépit des vertus que l’on confère aujourd’hui à la transparence, d’une aspiration large par l’opinion publique à son application, elle fait aujourd’hui l’objet d’une réévaluation critique dans la littérature scientifique. De manière très révélatrice, ce sont les vertus que l’on a conférées à la transparence à la fin du XVIIIe siècle – dont le plus efficace porte-parole est Jeremy Bentham – qui sont reconsidérées. Dans la seconde partie de cet article, nous entendons donc revenir sur les mérites supposés de la transparence, telles qu’ils ont été reconsidérés par la science politique d’aujourd’hui.

La moralisation par la transparence

Dans la littérature contemporaine, le potentiel de moralisation de la transparence dans les affaires publiques est nuancé. Celle-ci ne redresse pas mécaniquement les comportements répréhensibles et requiert donc d’autres conditions, notamment la sanction des acteurs de la vie publique (Naurin, 2006, p. 94). À cet égard, on peut également convoquer les études empiriques de Emilie M. Hafner-Burton qui démontrent que la publicisation de violations flagrantes des droits de l’homme par certains États ne permet pas nécessairement de faire évoluer les comportements étatiques favorablement ou alors très marginalement (Hafner-Burton, 2008, p. 689-716). La stratégie du « naming and shaming » demeure un instrument de gouvernance incertain, en l’absence de sanctions réelles.
Le potentiel de moralisation de la transparence tient essentiellement, comme Bentham l’avait d’ailleurs exposé, dans le rôle joué par l’opinion publique, comme dénonciateur des comportements répréhensibles. Le contrôle sur la gestion des affaires publiques s’opère par l’intermédiaire du tribunal de l’opinion publique, auquel Bentham attribuait un caractère d’incorruptibilité et une certaine pureté. De fait, Bentham n’accorde aucune attention aux conditions réelles de formation de l’opinion, en supposant que « l’opinion serait juste par nature, qu’elle allait se répandre de soi, et qu’elle serait une sorte de surveillance démocratique » (Foucault, 2001, p. 204). Pour que la transparence joue son rôle de contre-pouvoir, il faut que ses destinataires ou ses supports soient irréprochables ou incorruptibles. C’est une espérance qui se trouve aujourd’hui démentie. L’opinion publique se révèle ni cristalline, ni homogène. Elle est prise dans les mécanismes de l’économie et du pouvoir et perd ainsi cette autonomie que Bentham lui prêtait, lui assurant sa fonction de tribunal incorruptible, à même de porter des jugements indépendants, de sanctionner moralement et politiquement.

Confiance et transparence

En outre, la prémisse benthamienne selon laquelle la publicité engendre un sentiment de confiance chez les citoyens est aujourd’hui remise en question. La diffusion des informations et la visibilité des actions ne suscitent pas nécessairement chez les gouvernés un sentiment de confiance à l’égard des décisions prises par les gouvernants.
Comme l’affirme Onora O’Neill, si le sentiment de confiance était corrélé avec les informations dont nous disposons, nous serions bien davantage dans une « trusting society » (O’Neill, 2002, p. 66), compte tenu des nouvelles techniques de diffusion de l’information à la fois faciles d’usage et peu onéreuses. Il semble pourtant que ce nouveau réseau d’informations qui s’est constitué ait peu contribué à restaurer la confiance publique. Si le surcroît de transparence peut générer de la clarté et donc désarmer la méfiance, cette même transparence peut également permettre l’expression d’informations non fondées, contradictoires, qui produisent à terme la confusion et finalement la défiance.
En outre et selon les études menées notamment par Grimmelikhuijsen (2012), la transparence court le risque d’engendrer une démystification des gouvernés et donc ultimement une perte de confiance à l’égard des gouvernants. En effet, des informations plus transparentes sur les processus de décision peuvent donner à voir des comportements qui ne sont pas aussi rationnels qu’espérés (Stone, 2002). Il n’est pas rare qu’une décision ne soit pas prise après un examen réfléchi de toutes les options, mais plutôt le fruit de ressources informationnelles limitées ou encore de querelles qu’entretiendraient les preneurs de décisions. Finalement, la publicisation des comportements répréhensibles des gouvernants alimente la croyance selon laquelle les politiques ne mériteraient aucune confiance (Coleman et Blumler, 2009).

Transparence et expressions de la société civile

Dans « Of Publicity », Bentham soulignait les incidences positives de la publicité sur les expressions de la société civile, étant entendu qu’un surcroît d’information allait améliorer la qualité des jugements citoyens et permettre des choix électoraux plus judicieux, s’appuyant sur des informations fiables. En d’autres termes, la transparence devait bonifier la participation citoyenne. Cela présupposait toutefois que les informations permises par davantage de transparence soient réellement utilisées par les citoyens, afin d’opérer des choix plus judicieux. Cependant, l’utilisation effective de l’information reste empiriquement incertaine. Selon Naurin, le décalage qui se crée entre l’information potentielle et celle à laquelle on a réellement accès tient à trois facteurs : le manque de médiateurs (tels que la presse), l’ignorance rationnelle qui implique que l’on ne cherche pas à comprendre des phénomènes qui sont sans intérêt pour soi et finalement l’incompétence, c’est-à-dire des limitations d’ordre cognitif. L’accès à l’information ne garantit donc pas que les citoyens soient informés (Naurin, 2006, p. 91-92).
Avec un certain optimisme, Bentham présupposait également que si les électeurs disposaient effectivement d’informations sur les assemblées qu’ils auraient à réélire, ils orienteraient leur vote selon un examen rétrospectif des décisions et comportements des candidats. La littérature contemporaine démontre plutôt que, dans le cas où les électeurs se rapportent aux agissements passés des candidats pour les évaluer, le traitement de l’information n’est pas toujours exempt de biais, il est très souvent remodelé par les préférences partisanes (Achen et Bartels, 2004a, 2004b).

Les incidences de la transparence sur la délibération

Les réflexions benthamiennes sur la publicité pourtant vastes et étonnamment modernes semblent négliger un aspect important : les incidences de la transparence sur le style de la délibération. Si cette question n’est pas abordée par Bentham, elle le sera quelques décennies plus tard par John Stuart Mill (1962 [1861], p. 214). Selon lui, la publicité n’aurait que des impacts favorables sur la qualité des délibérations, d’une part en imposant à ceux qui ont des charges publiques de recourir à des justifications rationnelles et, d’autre part, en les contraignant à adopter une argumentation conforme à l’intérêt général, c’est-à-dire non égoïste. Cependant, la littérature contemporaine a également souligné les effets délétères de la publicité et plus particulièrement de la médiatisation sur la qualité des délibérations. De fait, la transparence risque d’entraîner une rigidification des positions et donc une difficulté à échanger et à rapprocher les points de vue, ce qui constitue pourtant une finalité essentielle de la délibération (Naurin, 2003 ; Gosseries, 2010). Comme relevé par Simone Chambers (2004, p. 393), la transparence peut également favoriser des argumentations démagogiques au détriment d’arguments plus sincères, mais déplaisants pour le public.
Dans l’opinion publique, la transparence semble donc s’être imposée comme le remède contre le mal du mauvais gouvernement. Les législations récentes y font écho, comme d’ailleurs les entrepreneurs politiques, en insérant cette thématique dans leurs programmes électoraux. Comme l’affirmait très justement Christopher Hood, la transparence a désormais accédé à une signification quasi-religieuse dans les questions et les débats liés à la bonne gouvernance (Hood, 2006, p. 3). Si nous sommes les héritiers des espérances suscitées par la transparence à la fin du XVIIIe siècle, celles-ci se trouvent toutefois désenchantées par les études contemporaines, qui n’en font pas le remède universel dans la conduite des affaires publiques, mais davantage un potentiel instrument de surveillance à l’usage des citoyens.

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Bibliographie