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Pour citer cet article

Claude GILBERT, « Risque », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013, ISSN : 2268-5863. URL : http://www.dicopart.fr/fr/dico/risque.

L’importance accordée aux risques susceptibles d’affecter des groupes, des collectivités voire des sociétés (les risques collectifs) a été déterminante dans l’émergence du public comme acteur. C’est en effet en partie autour de ces questions que, au cours des dernières décennies, se sont constitués des comités et des associations exigeant d’être considérés comme partie prenante dans les différents processus de consultation, d’expertise, voire de décision. Une telle évolution est allée à l’encontre de ce qui prévalait en matière de gestion des risques. Il n’allait en effet pas de soi que le public soit reconnu comme acteur. Par ailleurs, malgré des avancées parfois spectaculaires, c’est encore de façon très inégale que la participation du public prend corps.
 

La gestion des risques comme prérogative de l’État

Il semble a priori normal, dans une société démocratique, que les personnes, groupes et collectivités exposés à des risques dont ils ne sont pas à l’origine aient leur mot à dire. Surtout suite au changement de nature de certains risques réputés majeurs (Lagadec, 1981) : c’est par exemple le cas des risques technologiques qui, comme ceux liés au nucléaire, à la chimie peuvent très largement déborder des enceintes dans lesquelles ils sont censés être confinés. Mais c’est aussi le cas de nouveaux risques (Godard, Henry, et al., 2002) associés à l’innovation technologique (organismes génétiquement modifiés, téléphonie mobile, nanotechnologies…) ou, plus largement, aux effets produits par le mode de développement économique dominant (pollution urbaine, environnementale, changement climatique…). Très divers, ces risques ont comme particularité commune de pouvoir abolir à tout moment la frontière entre ce qui relève des espaces spécialisés de la recherche, de l’innovation, de l’expérimentation, de la production, des espaces privés et publics où les individus, les groupes se définissent librement dans des cadres familiaux, associatifs, politiques, etc. Ainsi, tout événement correspondant à une perte de maîtrise des risques collectifs, effective ou suspectée, est susceptible de devenir une affaire publique concernant donc ce qu’il est convenu d’appeler « le » public (Dewey, 2003 [1984]).
Le concernement du public se présente donc avec une certaine évidence. Pour autant, cela ne lui assure pas d’emblée une place dans la gestion des risques. Les autorités publiques en charge de ces questions, ainsi que leurs experts, ont en effet longtemps considéré que ces questions relevaient de leur unique compétence sans qu’il puisse y avoir de véritables discussions à ce sujet. Les raisons invoquées sont multiples. Première raison : les enjeux associés aux risques collectifs sont tels que leur gestion ne peut relever que de l’État garant de la sécurité collective. C’est en effet l’État régalien qui se trouve immédiatement convoqué dès lors que d’importants dommages matériels et d’importantes pertes humaines sont envisagés, dès lors aussi que des perturbations sociales et politiques peuvent en résulter (Gilbert, 1992). Dans cette perspective, aucun partage de compétence et de pouvoir n’est vraiment pensable, d’autant que la suspension de la démocratie n’est pas exclue en temps de crise. Deuxième raison : la gestion des risques nécessite des capacités d’expertise que seuls les pouvoirs publics apparaissent capables de réunir et de mettre en œuvre. Dans un état, comme l’État français, fortement marqué par les cultures d’ingénieur et la référence à la science, les décideurs semblent être les seuls véritablement capables d’élaborer les outils assurant une gestion rationnelle des risques. La troisième raison, moins souvent invoquée, tient à la volonté des autorités de préserver leur capacité d’arbitrage entre différents impératifs. La gestion des risques est en effet un impératif, mais un impératif parmi d’autres, l’indépendance énergique, le développement économique, le maintien de l’emploi, l’ouverture de nouveaux marchés, etc. constituant des impératifs tout aussi importants. Dès lors, des compromis apparaissent nécessaires, compromis se faisant sinon sous l’autorité, du moins avec l’aval des pouvoirs publics.
Les pouvoirs publics se sont donc considérés comme les propriétaires des risques collectifs (Gusfield, 1980), autrement dit comme ceux ayant tout à la fois la capacité de les caractériser, de les définir et d’attribuer des responsabilités. Ainsi, l’encadrement administratif et juridique réalisé sous l’égide de l’État, tel qu’il s’accompagnait de diverses négociations avec les producteurs de risques, est longtemps apparu suffisant pour gérer ces derniers sans qu’il soit nécessaire de réintroduire les populations en tant que public, en tant qu’acteur.
 

Le public : un acteur « improbable »

Aux yeux des autorités publiques, les populations ont longtemps été appréhendées comme un problème susceptible d’entraver une gestion rationnelle des risques. La prise en compte des populations s’est essentiellement effectuée à travers deux préoccupations convergentes : la première, concernant la façon dont la ou les populations percevaient les risques ; la seconde, concernant leur comportement en cas d’accident, de catastrophe. Il était ainsi présupposé que la perception des risques par ces populations était déterminée par des peurs non justifiées et qu’elles avaient, lors des situations critiques, une propension naturelle à la panique. Un partage net se trouvait ainsi effectué entre d’un côté des acteurs rationnels, responsables (les décideurs, les experts) et, de l’autre côté, des populations irrationnelles dont les peurs pouvaient être amplifiées, sinon créées par des acteurs irresponsables (les journalistes, dont le rôle négatif était régulièrement dénoncé). Les interrogations concernant les populations tendaient donc à se limiter à :

  • la compréhension de leurs perceptions, de façon à déterminer les biais que celles-ci introduisaient dans l’approche objective des risques ;
  • le développement de stratégies de communication adaptées visant à rassurer ces populations dans un contexte de plus en plus médiatique.

Malgré les travaux en sciences humaines et sociales qui, d’une part, se sont efforcés de donner les raisons de l’apparente déraison des personnes, groupes et collectivités exposés à un risque et qui, d’autre part, ont critiqué le partage entre acteurs rationnels et foule irrationnelle, le cadre d’analyse propre au monde des décideurs s’est longtemps imposé. Sa remise en cause, progressive, a tout d’abord résulté d’une série d’accidents majeurs indiquant les limites de la rationalité des décideurs. Des accidents, comme celui de Tchernobyl, ont montré que des craintes, ayant donné lieu à divers mouvements de protestation, n’étaient pas sans fondements. La gestion de cet accident en France a également montré comment les intérêts du secteur nucléaire pouvaient prédominer sur des intérêts plus larges, notamment en termes de santé publique. Cet accident marque d’ailleurs le moment où les autorités publiques ainsi que les experts officiels se sont véritablement engagés dans des processus de justification à l’égard de ce qui devient véritablement un public attentif aux argumentations développées. Justifications qui, dans divers secteurs à risques, se sont doublées d’actions d’information et/ou de communication visant à donner des garanties sur les politiques menées pour prévenir les risques et gérer les situations critiques. Même si les autorités ont continué à suspecter l’irrationalité latente de la population, sa soumission aux médias et ont souvent assimilé les groupes protestataires à des agitateurs politiques, des inflexions ont donc eu lieu. Mais les véritables changements se sont opérés avec les crises sanitaires qui n’ont cessé de se succéder en France depuis l’affaire du sang contaminé. Cette affaire a, une nouvelle fois, mis en évidence des collusions d’intérêt préjudiciables à des groupes de personnes (hémophiles, transfusés). Groupes qui, en mettant en cause publiquement les pouvoirs publics, les experts et en réussissant à mener à bien des actions de justice, ont acquis le statut de victimes (Hermitte, 1996). Dès lors, et ce sera le cas avec toutes les affaires suivantes (hormones de croissance, amiante, encéphalopathie spongiforme bovine…), les pouvoirs publics se trouvent contraints non seulement de se justifier publiquement mais aussi de rendre des comptes dans des enceintes judiciaires. Est désormais instaurée une scène qui met face à face pouvoirs publics, experts et associations représentant des victimes, le tout sous l’œil des médias qui se font l’écho des controverses, des polémiques. Scène de plus en plus élargie puisque des personnes et des groupes se présentant comme des victimes potentielles (comme dans le cas de la téléphonie mobile) interviennent dans ce cadre. Plus que jamais la population, à travers ses différentes figures, constitue un problème pour les autorités qui ont cependant toujours des difficultés à reconnaître dans leurs interlocuteurs de véritables acteurs.
 

L’émergence du public comme acteur

Les affaires, les scandales ont joué un rôle déterminant dans le repositionnement du public par rapport à la question des risques. Mais, c’est de façon parallèle que des personnes et groupes issus du public se sont imposés comme des acteurs. Dans le cas français, il est probable que c’est autour du problème du sida que les avancées les plus significatives ont eu lieu (malgré les mobilisations antérieures dans le domaine du nucléaire). Les associations de malades (de parents de malades) qui se sont constituées ont en effet réussi à se doter tout à la fois d’une capacité d’expertise, d’une capacité d’action médiatique ainsi que d’une capacité de négociation politique. Ils sont ainsi devenus des acteurs incontournables aux yeux des autorités publiques en charge de cette question. Ces associations sont en effet devenues de véritables parties prenantes capables d’entrer dans des dossiers complexes (administratifs, scientifiques), d’intégrer les logiques des autres acteurs (de l’administration, de la recherche, des laboratoires pharmaceutiques) et de peser sur les choix faits en matière de soins (protocole compassionnel) (Barbot, 2002). Des évolutions semblables ont été observées dans d’autres cas (comme, par exemple, celui de l’association française contre les myopathies [Rabeharisoa et Callon, 1999] fournissant les exemples de la capacité de membres de la société civile à développer des compétences suffisantes pour devenir des acteurs au même titre que les pouvoirs publics et les experts officiels. Elles ont amorcé un mouvement général puisque la création des comités ou d’associations, en lien avec tel risque, telle ou telle menace, est désormais indissociable de la constitution d’une capacité d’expertise élargie à de nombreux domaines et les rendant aptes à discuter d’égal à égal avec leurs interlocuteurs scientifiques et politico-administratifs. Ce phénomène est favorisé par de multiples facteurs tels que l’accès de plus en plus aisé aux connaissances (notamment via Internet), la possibilité de mobiliser des acteurs de la communauté scientifique (notamment ceux s’écartant des positions officielles), l’ampleur des incertitudes attachées à certaines menaces (tendant à mettre à égalité savoirs savants et savoirs profanes), etc. Pour nombre de risques, aussi bien avérés que potentiels, les autorités publiques et leurs experts font donc de plus en plus souvent face à des interlocuteurs ayant les moyens de s’engager dans des controverses techniques et scientifiques, de remettre en cause les arbitrages entre les multiples impératifs et qui peuvent, via les médias et la justice, transformer ces problème en affaires, en scandales (Chateauraynaud et Torny, 1999). Les termes de l’échange entre les pouvoirs publics et les publics concernés semblent donc avoir considérablement changé au point que les risques politiques (Borraz, 2008) apparaissent comme influençant très largement le traitement des problèmes émergents (comme, par exemple, ce fut le cas avec le Mediator) (Gilbert et Raphaël, 2011). Les décideurs reprennent d’ailleurs volontiers cette analyse en exagérant sa portée puisque nombreux sont ceux estimant qu’ils agissent désormais dans un espace à la fois très médiatisé et très politisé qui limite considérablement leurs marges de manœuvre. C’est cependant oublier que dans les cas où il n’y a pas de forte exposition médiatique sinon de façon occasionnelle, ce qui est malgré tout le plus fréquent, on demeure dans le cadre d’un échange inégal (Henry, 2007). Les divers types de commission, de structure de concertation mis en place, notamment à propos des risques industriels (nucléaire, chimie…), des risques liés à de grands équipements collectifs (incinérateurs…), se caractérisent encore souvent par une grande asymétrie entre les acteurs officiels, institutionnels et les représentants du public a priori concerné. Qu’il s’agisse de l’accès aux informations ayant trait aux installations et équipements, aux données produites ; du temps et de l’attention qui peuvent leur être consacrés ; du recours à d’autres sources d’expertises, etc., il y a de toute évidence de grandes disparités entre les parties prenantes, disparités souvent accrues par les procédures propres à ces commissions (notamment en ce qui concerne les fixations de l’ordre du jour, les possibilités de saisine, etc.). Le degré d’implication du public s’avère donc être extrêmement variable selon les cas, selon les territoires, sans que l’on ait aujourd’hui une vision globale de la situation prévalant dans ce domaine.

En quelques décennies, des changements importants ont donc eu lieu quant à la place donnée au public, à ses représentants dans la gestion des risques. Les glissements sémantiques – population, public, société civile, partie prenante – sont autant d’indicateurs de ces changements qui semblent consacrer l’émergence d’un nouvel acteur que les autorités publiques, bon gré mal gré, doivent désormais prendre en compte. Les chercheurs en sciences humaines et sociales ont non seulement enregistré cette évolution mais, d’une certaine façon, se sont souvent attachés à la précipiter en annonçant par exemple l’avènement d’une démocratie technique, d’une démocratie dialogique (Callon, Lascoumes, et al., 2001) et en participant parfois à la mise en place des dispositifs (conférence de consensus, de citoyens, forums hybrides…) permettant d’aller dans ce sens. Mais, malgré l’existence de cas exemplaires, il semble que l’on soit encore loin d’une situation où de manière habituelle tout public concerné par un risque ou une menace peut, sans que cela nécessite une mobilisation et un engagement excessifs, intervenir dans les procédures d’expertise et peser sur les décisions.

  • BARBOT J., 2002, Les Malades en mouvements. La médecine et la science à l’épreuve du sida, Paris, Balland.
  • BORRAZ O., 2008, Les Politiques du risque, Paris, Presses de Sciences Po.
  • CALLON M., LASCOUMES P., et al., 2001, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil.
  • CHATEAURAYNAUD F., TORNY D., 1999, Les Sombres précurseurs. Une sociologie pragmatique de l’alerte et du risque, Paris, Éd. de l’École des hautes études en sciences sociales.
  • DEWEY J.,2003 [1984], Le Public et ses problèmes, Pau, Presses universitaires de Pau et de l’Adour.
  • GILBERT C., 1992, Le Pouvoir en situation extrême. Catastrophes et politique, Paris, L’Harmattan.
  • GILBERT C., RAPHAËL L., 2011, « Vers une gestion politique des crises sanitaires ? », Les Tribunes de la santé, no 32, p. 55-60.
  • GODARD O., HENRY C., et al., 2002,Traité des nouveaux risques. Précaution, risque, assurance, Paris, Gallimard.
  • GUSFIELD J., 1980, The Culture of Public Problems. Drinking-Driving and the Symbolic Order, Chicago, University of Chicago Press.
  • HENRY E., 2007, Amiante, un scandale improbable : sociologie d’un problème public, Rennes, Presses universitaires de Rennes.
  • HERMITTE M-A., 1996, Le Sang et le droit. Essai sur la transfusion sanguine, Paris, Seuil.
  • LAGADEC P., 1981, La Civilisation du risque. Catastrophes technologiques et responsabilité sociale, Paris, Seuil.
  • RABEHARISOA V., CALLON M., 1999, Le Pouvoir des malades. L’association française contre les myopathies et la recherche, Paris, Presses de l’École des mines.
Bibliographie