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Gestion urbaine de proximité

Elise ROCHE
Maîtresse de conférences
INSA - Institut National des Sciences Appliquées Lyon

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gestion urbaine de proximité
certains
notion
telle
coordonnant
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Définition de l'entrée
Sens 1 : Dispositif administratif et technique visant à améliorer le cadre de vie d’un quartier. Abréviation fréquemment employée : GUP ou GSUP (gestion sociale et urbaine de proximité).
Sens 2 : Approche politique visant à réguler les dysfonctionnements dans les quartiers populaires.

Pour citer cet article

Elise ROCHE, « Gestion urbaine de proximité », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013, ISSN : 2268-5863. URL : http://www.dicopart.fr/fr/dico/gestion-urbaine-de-proximite.

La gestion urbaine de proximité dialogue avec la participation des habitants par son positionnement au sein des politiques publiques, par ses liens étroits avec la politique de la ville et par sa méthodologie.

 

La gestion des problèmes d’entretien dans les quartiers populaires

 
La gestion relève de l’organisation, de la comptabilité. « Gérer » consiste aussi à faire face à un problème (Robert, Rey-Debove, et al., 2012). Ces différents registres renvoient à plusieurs aspects de la gestion urbaine de proximité : la coordination des actions entre différents acteurs ; l’amélioration de l’efficacité et de la pérennité de leurs interventions ; et une tentative pour faire face à des problèmes récurrents liés au cadre de vie.
Cette gestion est « urbaine » au sens où elle concerne des espaces au sein des villes, mais surtout au sens extensif qui est parfois donné par métonymie au terme de « quartier » : la GUP est urbaine au sens où, comme la politique de la ville, elle concerne les banlieues.
Le terme « proximité » en appelle à plusieurs dimensions : le caractère local de la gestion urbaine y est signalé, lié notamment à son caractère territorialisé. Néanmoins, le terme « proximité » évoque aussi la démocratie de proximité, et ses dimensions d’accountability, de réactivité, de transparence. La proximité renvoie ainsi à la valorisation du lien entre la sphère décisionnelle locale (élus et administration) et les habitants, ainsi qu’à une tentative de lutte contre la crise de la représentation (Le Bart et Lefebvre, 2005, p. 27). La proximité fait aussi référence au rôle donné aux habitants en tant qu’usagers des services publics : elle vise à favoriser l’émergence de leurs demandes, et à mettre en place des services publics plus appropriés. La proximité, enfin, évoque les tentatives de décentralisation des offices HLM (habitation à loyer modéré) présidant parfois à des tentatives de déspécialisation du travail de gestion au travers des démarches de GUP (Bonetti, 2001).

 

Usage administratif : les instances de la politique de la ville

 
Le terme de gestion urbaine de proximité est intimement lié à l’évolution de la politique de la ville. Les premières conventions relatives à la gestion urbaine de proximité apparaissent en 1994 et 1996, et le terme de « gestion » figure le 31 décembre 1998 dans une ciculaire du Conseil interministériel des villes (CIV). Néanmoins, la démarche remonte aux événements dits des Minguettes de 1981 et 1982. À la suite de ceux-ci, un renforcement des moyens de gestion est entrepris dans les quartiers concernés, initiant une démarche qui sera par la suite appelée GUP. La création de l’école de la gestion urbaine d’une part (2008), l’obligation requise par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine de contracter une convention de gestion urbaine de proximité dans les six mois suivant la signature d’une convention de rénovation urbaine d’autre part, contribuent dans les années 2000 à ancrer le terme de GUP dans le champ de la politique de la ville.
La gestion urbaine de proximité fait également écho à la politique de la ville par l’un de ses fondements, la valorisation du savoir d’usage des habitants des quartiers populaires. Certains voient ainsi dans la GUP un nouveau laboratoire du développement social urbain et de la démocratie participative (Conseil interministériel des villes, 2009). Comme la politique de la ville, elle touche conjointement aux questions urbaines et sociales ; d’ailleurs, elle est parfois appelée gestion sociale et urbaine de proximité, comme à Lyon ou dans certains cas en Provence-Alpes-Côte-d’Azur.
 
 

Usage technique : les praticiens

 
Les praticiens relèvent souvent le caractère flou de la GUP, et il convient donc d’éclaircir les différents attendus d’une telle notion. La gestion urbaine de proximité est un dispositif coordonnant différentes actions ayant pour objectif d’améliorer l’entretien d’un quartier et son cadre de vie, de réduire la délinquance, d’accompagner les projets d’urbanisme. Les espaces concernés sont envisagés à l’échelle d’un quartier : ils peuvent relever de l’espace public comme des parties communes des immeubles.
La gestion urbaine de proximité est notamment issue des difficultés de gestion liées aux domanialités enchevêtrées : celles-ci sont liées à l’évolution de l’urbanisme de grands ensembles et à l’apparition de nouveaux acteurs et échelons (offices publics d’aménagement et de construction, intercommunalités, entreprises avec une délégation de service public, régies de quartier…). Cela contribue à la complexification du réseau d’acteurs en charge de l’entretien d’un quartier. La GUP intervient donc dans un contexte de transition du gouvernement local à la gouvernance, compte-tenu de l’imbrication de divers types d’acteurs et de divers niveaux de coopération et de décision » (Leloup, Moyart, et al., 2005, p. 323-325). Cette transformation des conditions de l’entretien des espaces publics et parties communes des immeubles rencontre en outre une situation de difficultés financières, tant chez les bailleurs sociaux qu’au sein des collectivités. Cela les conduit à rechercher une rationalisation des modes de travail, voire une réduction des interventions.
Les conditions d’exécution d’une démarche de gestion urbaine de proximité rappellent les processus de participation des habitants dans les quartiers de la politique de la ville. D’une part, la gestion urbaine de proximité apparaît le plus souvent comme une mesure d’accompagnement des projets de renouvellement urbain. Comme les processus participatifs, la GUP concerne de manière privilégiée des questions techniques liées aux transformations urbaines plutôt que des questions sociales. Au même titre qu’il existe un volet relatif à la concertation dans les conventions de renouvellement urbain de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, les démarche de GUP font l’objet d’un conventionnement entre différents partenaires : il s’agit de démarches formalisées. Les différents acteurs de la gestion urbaine qui sont associés dans une ville sont généralement : les gestionnaires de l’habitat et de l’espace urbain, (les bailleurs, les services techniques municipaux ou intercommunaux, les concessionnaires de réseaux), les institutions publiques nationales (la police, et éventuellement la justice et l’éducation nationale), et enfin les équipements ou services aux habitants (les commerces, les associations, les services en charge du développement social…) (Bonetti, 2001). Au même titre que les mesures participatives dans les projets de rénovation urbaine, la mise en œuvre de la gestion urbaine de proximité est du seul ressort de l’échelon local, bien qu’elle soit suivie par des représentants de l’État dans le cadre du conventionnement. Comme les dispositifs participatifs, elle est donc transversale (entre, par exemple, les services en charge de la propreté et de la voirie), plurithématique (elle peut traiter des espaces de pied d’immeuble, de la gestion des déchets, des traversées d’écoliers), et territorialisée (elle est généralement située sur un territoire délimité) (Allen, 2001). Selon le secrétaire général au comité interministériel des villes (Conseil interministériel des villes, 2009), la participation des habitants est en outre l’un des principes fondateurs de la GUP.
La méthodologie de la gestion urbaine de proximité a été progressivement normée, notamment par l’école de la gestion urbaine et par le Secrétariat général au Conseil interministériel des villes. Les étapes classiques d’une démarche de GUP sont les suivantes : la réalisation d’un diagnostic avec les habitants et acteurs (par exemple par un « diagnostic en marchant », outil subventionné par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances en 2008 et 2009), dont on déduit des objectifs transversaux déclinés en plans d’actions chiffrés et planifiés. Des mesures d’évaluation accompagnent généralement le processus. Outre ces projets de GUP qu’il dénomme « projets locaux de gestion stratégique », Michel Bonetti distingue d’autres formes de gestion urbaine de proximité ayant trait à l’amélioration fonctionnelle de la gestion ou à l’amélioration de standards de services (Bonetti, 2001).
La participation des habitants est généralement présentée comme un préalable indispensable à une démarche de GUP. Outil de transparence, d’amélioration de l’allocation des ressources, instrument de mise en lien des gestionnaires avec les habitants, la participation y est employée tant pour le diagnostic des problématiques, que comme outil de réalisation de projets de sensibilisation, que comme média d’évaluation des améliorations réalisées. Les projets de sensibilisation peuvent d’ailleurs apparaître comme un lointain écho à l’encadrement des classes populaires par leur mobilisation. Cela renvoie à la distance que peuvent entretenir participation et démocratie (Malsan, 2005, p. 233). Il s’agit, en partageant une action avec les habitants, d’apporter une pérennité aux aménagements et aux efforts d’entretien.
 
 

Une théorie et plusieurs modèles : la gestion des quartiers populaires

 
La gestion urbaine de proximité s’inscrit plus largement dans un tournant des politiques publiques à destination des quartiers populaires. Celui-ci se caractériserait notamment par la place importante donnée aux questions de participation (Bacqué, Sintomer, et al., 2005, p. 25). Ainsi, la GUP apparaît comme un outil dont les objectifs avec ceux de deux modèles participatifs identifiés par Marie-Hélène Bacqué, Yves Sintomer et Henri Rey (2005) : la modernisation participative et la démocratie de proximité.
Tout d’abord, la modernisation participative vise à mener des réformes internes de structure de l’administration pour en améliorer l’efficacité : elle repose notamment sur la sollicitation de la participation des habitants en tant qu’usagers. Les attendus portant sur la participation sont les mêmes que ceux dévolus à la GUP, et ressortent du nouveau management public (Sintomer, Herzberg, et al., 2009, p. 40) : transparence, gain d’efficacité, reponsabilité, réactivité. En outre, dans l’objectif de faire face à de graves problèmes de gestion par l’amélioration de l’organisation des moyens d’entretien, la GUP caractérise une approche managériale. Elle conduit à déporter les questions de moyens économiques sur les moyens humains. Elle contribue à dépolitiser le débat sur la place de l’usager, en lui reconnaissant une place de consommateur en droit d’exiger un niveau d’entretien acceptable de son lieu de vie et des espaces de réclamation. Jean-Pierre Garnier souligne d’ailleurs la transition de la participation à la gestion au sein des politiques publiques. On peut voir dans ce glissement un affadissement des ambitions de partage du pouvoir au profit du renforcement d’une logique managériale. Celle-ci aurait vocation à réguler les dysfonctionnements qui résultent de l’effritement de la société salariale (Garnier, 2003, p. 123-124).
Par ailleurs, dans le modèle de la démocratie de proximité, on retrouve l’attention à l’échelon infra-local, l’ambition de retisser un lien entre les habitants dans une optique de résolution des problèmes à l’échelon micro-local, et la limitation des enjeux politiques traités à ceux du quotidien : tous les enjeux qui s’articulent notamment dans des démarches de GUP.
 
 
Selon cette analyse, la GUP participe de ces modèles de gouvernance et s’inscrit donc en écho des ambitions données à la participation des habitants à l’échelon local. Pour la gestion des quartiers populaires, la GUP constitue donc un outil en accord avec les principes de modernisation et de rationalisation. Dès lors, la GUP peut apparaître comme l’un des dispositifs traduisant l’évolution des politiques urbaines et s’inscrit dans une évolution néo-libérale de la gestion de la cité.
  • ALLEN B., 2001, « La gestion de proximité dans les organismes HLM : diversité des situations et conduite du changement », Les Annales de la recherche urbaine, no 90, p. 182-189.
  • BACQUÉ M-H., Sintomer Y., et al. (dir.), 2005, Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, Paris, La Découverte.
  • BONETTI M., 2001, Synthèse des projets d’adaptation de la gestion de proximité, Paris, Centre scientifique et technique du bâtiment, http://cjamet.unblog.fr/files/2008/10/fc3fiches2481.pdf (accès le 29/07/13).
  • CONSEIL INTERMINISTÉRIEL DES VILLES, 2009, La Gestion urbaine de proximité, une ambition et une pratique au service des habitants des quartiers, Rencontre des acteurs de la Ville, actes de la rencontre du 17 décembre 2009, Paris, Conseil interministériel des villes, http://www.ville.gouv.fr/IMG/pdf/La_gestion_urbaine_de_proximite_actes.pdf (accès le 29/07/13).
  • GARNIER J-P., 2003, « Proximité spatiale et distance politique », Espaces et sociétés, no 112, p. 119-132.
  • LE BART C., LEFEBVRE R. (dir.), 2005, La Proximité en politique : usages, rhétoriques, pratiques, Rennes, Presses universitaires de Rennes.
  • LELÉVRIER C., 2002, « Gestion urbaine de proximité », in SÉGAUD M., BRUN J., et al. (dir.), Dictionnaire de l’habitat et du logement, Paris, Colin, p. 202-203.
  • LELOUP F., MOYART L., et al., 2005, « La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coordination territoriale ? », Géographie, économie, société, vol. 7, p. 321-332.
  • LÉVY-VROÉLANT C., DUSSART B., et al., 2005, « Entre paradoxale transparence et impossible entre-soi. Les espaces collectifs de la cité Beaumarchais (Montreuil) », in HAUMONT B., MOREL A., La Société des voisins, Paris, Maison des sciences de l’Homme, p. 69-91.
  • MALSAN S., 2005, « La nécessité de la participation est-elle toujours argumentée par un besoin de plus de démocratie ? », Revue du MAUSS, no 26, p. 231-248.
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  • ROBERT P., REY-DEBOVE J., et al., 2012, Le Nouveau Petit Robert, dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Le Robert, http://pr.bvdep.com/login_.asp (accès le 29/07/13).
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Bibliographie