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Définition de l'entrée

Instance participative permanente rassemblant les citoyens à l’échelle d’un quartier en vue d’exprimer leur point de vue sur toute question relative aux affaires du quartier.

Pour citer cet article

Jean-Nicolas BIRCK, « Conseil de quartier », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013, ISSN : 2268-5863. URL : http://www.dicopart.fr/fr/dico/conseil-de-quartier.

Le renouveau de dispositifs anciens

Des initiatives pionnières

L’organisation de la participation des citoyens à l’échelle du quartier est une pratique relativement ancienne. De récents travaux visant à retracer une généalogie de la démocratie participative ont permis de dégager la présence de premières instances de quartier dès la fin du XIXe siècle en France (Bacqué et Sintomer, 2011). L’enracinement de la République et la volonté de placer le débat public au cœur de la nouvelle citoyenneté en construction a favorisé le développement d’initiatives participatives au sens large. Au niveau local, les citoyens sont invités à se réunir et à s’exprimer dans de nombreux domaines des politiques publiques comme par exemple dans le cadre des « coopératives d’habitation à bon marché » qui correspondent à une forme de participation citoyenne à la construction de la politique du logement (Bacqué et Carriou, 2011).
Toutefois, ce sont les décennies 1960 et 1970 qui vont voir la participation citoyenne à l’échelle du quartier devenir le centre de certaines réflexions politiques. De manière générale, nous pouvons simplement noter que cette période présente un contexte politique et social favorable au développement de telles instances. Les courants autogestionnaires ainsi que des mouvements issus de l’éducation populaire vont notamment utiliser la démocratie locale comme un instrument au service d’une transformation sociale radicale. Certains courants politiques américains vont également placer la participation des habitants au cœur de leurs réflexions à cette même période. La New Left va par exemple chercher à expérimenter la politique de neighborood government comme instrument d’affranchissement des groupes sociaux dominés dans le cadre de la gestion des quartiers les plus pauvres. En France, ce sont les groupes d’action municipale (GAM) qui vont devenir les dispositifs pionniers de cette conception de la participation locale. Ces instances, composées de membres de la société civile issus de différents courants de la gauche réformiste ainsi que de simples habitants sans engagement particulier, ont été fondées dans le but de permettre la reconquête du pouvoir local par les citoyens. Dans cette optique, les GAM développent à la fois une logique pédagogique de la citoyenneté, une forte dimension d’animation de la vie du quartier et une conception de « projets citoyens » particulièrement aboutie dans le domaine de l’urbanisme. D’autres expériences célèbres vont également voir le jour comme l’atelier public d’urbanisme du quartier de l’Alma-Gare à Roubaix visant à promouvoir la participation des habitants comme instrument de transformation sociale (Neveu, 2003).
Ces expériences pionnières vont cependant rapidement décliner à partir des années 1980. Au niveau local, le socialisme municipal va fortement contribuer à l’institutionnalisation de ces dispositifs (Lefebvre, 2004). La première vague de décentralisation ne va pour sa part accorder qu’une place marginale à la participation citoyenne. Seule la loi du 31 décembre 1982, relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon présente une forme de démocratisation des pratiques politiques locales avec la création de comités d’initiative et de consultation d’arrondissement. Des instances de quartier vont toutefois continuer à exister dans la plupart des grandes municipalités françaises mais généralement sans autonomie ni forte dimension participative (Dion, 1984). Il faut donc attendre le début des années 2000 afin d’assister à une résurgence des conseils de quartier.

Le renouveau des conseils de quartier

Dans le contexte de forte valorisation de la participation citoyenne du début des années 2000 (Bacqué, Rey, et al., 2005), les conseils de quartier vont connaître une forme de consécration législative, à travers la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. En effet, le nouvel article L2143-1 du Code général des collectivités territoriales va obliger chaque commune de plus de 80 000 habitants à doter chacun de ses quartiers, dont elle détermine le périmètre, d’un conseil de quartier. La loi précise encore que le conseil municipal doit en fixer « la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement », qu’il peut leur affecter un local et « leur allouer chaque année des crédits pour leur fonctionnement ». Une compétence générale est ensuite énoncée, selon laquelle : « les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville ». Les conseils se voient en outre octroyer une compétence assez imprécise de concertation à l’initiative du maire, qui « peut les associer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville ». La loi permet enfin à ces communes de nommer des « adjoints chargés d’un ou plusieurs quartiers ».
La loi « démocratie de proximité » de 2002 institue donc une véritable obligation de participation citoyenne à l’échelle du quartier mais elle présente également une série d’ambivalences. Nous pouvons tout d’abord constater un changement de logique entre ces nouveaux conseils de quartier et les dispositifs pionniers des années 1970. Il ne s’agit plus d’une participation spontanée, animée par des membres de la société civile dans le cadre d’une volonté d’interpellation du pouvoir politique mais d’une participation octroyée et encadrée par les responsables politiques. Cette démocratie octroyée correspond en outre à une assimilation effectuée par les parlementaires entre « démocratie participative » et « démocratie de proximité » (Bacqué, Rey, et al., 2005). L’étude des débats législatifs relatifs à l’adoption de la loi révèle à ce titre que les parlementaires, bien souvent titulaires par ailleurs d’un mandat municipal, ont cherché à cantonner ce nouveau droit à la participation dans une stricte logique de proximité (Matuszewicz, 2004). Cette confusion opérée par les parlementaires entre « proximité » et « participation » a naturellement conduit à l’adoption d’un cadre restrictif pour les compétences des conseils de quartier, limités à un rôle consultatif sur des enjeux micro-locaux. Ensuite, les élus ont également cherché à s’accorder une large liberté d’organisation des conseils de quartier, en fixant un cadre légal très souple. En effet, à part l’obligation initiale de mettre en place de telles instances, rien ou presque ne vient contraindre la volonté du maire. L’allocation d’un local par exemple, condition somme toute essentielle pour un organe ayant pour mission la réunion d’habitants, n’est qu’une possibilité ouverte au maire, tout comme celle d’un budget de fonctionnement. Cette grande liberté laissée aux élus est à l’origine des pratiques très hétérogènes observées au sein de ces instances. Le contrôle ainsi opéré sur les conseils de quartier par les élus explique finalement que ces instances sont aujourd’hui largement contestées par de nombreux observateurs mais aussi désertées par les citoyens.

 

Des dispositifs controversés

Les apports des conseils de quartier à la démocratie locale

La mise en place des conseils de quartier a entraîné plusieurs modifications dans la conduite de l’action publique locale. En premier lieu, les conseils de quartier constituent des espaces formalisés et obligatoires d’échanges entre élus, experts et citoyens. L’augmentation des interactions entre élus et citoyens permet notamment de procéder à une redéfinition des rôles. Les élus sont confrontés aux demandes sociales des habitants et se voient dans l’obligation de multiplier les « épreuves de justification » (Blondiaux, 2000). Les citoyens sont eux-aussi invités à redéfinir leur référentiel par l’injonction qui leur est faite de procéder à des interpellations argumentées, en lien avec l’intérêt général, sous peine de voir leur parole disqualifiée. Les conseils de quartier permettent ainsi de dépasser une dimension cathartique visant à la simple expression de mécontentements et de revendications privées, pour viser la recherche d’une compréhension mutuelle. La formalisation de ces échanges présente en outre un intérêt pédagogique que certains auteurs ont présenté comme le rôle « d’école de la démocratie » (Talpin, 2010). Se présentant comme des espaces publics ouverts à tous, ces instances peuvent dès lors servir de lieux de familiarisation avec le débat public, permettant d’acquérir les bases d’une « grammaire délibérative » (Talpin, 2010). Enfin, la souplesse de fonctionnement permise par le cadre légal ouvre la possibilité d’utiliser les conseils de quartier comme des piliers sur lesquels peuvent s’adosser des initiatives participatives plus ambitieuses. Certaines études monographiques démontrent ainsi que des municipalités souhaitant mettre en place des politiques participatives approfondies ont pu construire ces initiatives sur la base des conseils de quartier (Nez, 2011).
En deuxième lieu, les conseils de quartier peuvent également avoir un impact sur le management public en favorisant l’expression d’une nouvelle forme d’expertise issue des « savoirs d’usage » détenus par les citoyens (Sintomer, 2008). Chaque citoyen possèderait en effet une expertise issue de sa pratique quotidienne d’un espace public ou d’un service public (rue, place, parc, transport en commun, piste cyclable, service d’accueil de la petite enfance…) et pourrait donc formuler des diagnostics précis sur la qualité de ces services. Ces savoirs citoyens constituent une nouvelle source de renseignements utiles pour les décideurs publics qui peuvent de ce fait affiner leur action. En outre, les conseils de quartier remplissent également une fonction liée à la transparence de la décision publique. Si ces dispositifs ne disposent que d’un simple pouvoir consultatif, ils contraignent néanmoins les responsables politiques à faire circuler l’information municipale de manière systématique. Chaque projet municipal, notamment en matière d’aménagement urbain, doit en effet être présenté par les élus ou les agents techniques aux habitants présents favorisant ainsi une meilleure information des citoyens.
En troisième lieu, il ne faut pas négliger les fonctions de socialisation et de convivialité remplies par ces instances. En effet, les conseils de quartier constituent pour de nombreux participants, particulièrement les plus âgés, des espaces privilégiés de création de lien social avec les autres habitants du quartier. Certaines municipalités confèrent ainsi à leurs conseils de quartier une large autonomie – allant jusqu’à l’octroi d’un budget conséquent – pour l’organisation de moments festifs comme les kermesses, braderies et autres fêtes de voisins. Toutefois, cette dimension ne doit pas être limitée à sa simple expression conviviale et festive. Cette fonction peut également revêtir un intérêt politique majeur, lorsqu’il s’agit de favoriser l’échange entre populations résidant par exemple dans des quartiers défavorisés. La création du lien social devient alors une condition essentielle du vivre-ensemble sur laquelle peut par exemple s’appuyer le développement de projets de requalification urbaine ou de politique de la ville (Carrel, 2006).

Une délibération contrariée

Les conseils de quartier font l’objet de nombreuses critiques relatives à leur incapacité à assurer le déroulement de délibérations authentiques. Il semble à ce titre que ces instances soient particulièrement éloignées des conditions idéales de délibération définies à la suite des travaux de Jürgen Habermas où chacun ferait un usage public de la raison dans le but de dégager le bien commun (Blondiaux et Sintomer, 2002). De nombreuses insuffisances méthodologiques rendent en effet cet objectif illusoire dans le cadre des conseils de quartier. En reproduisant les codes et la mise en scène de la démocratie représentative, ces instances sont tout d’abord caractérisées par une forte asymétrie des participants. La présence des élus, qui sont parfois les animateurs des réunions, voire l’adoption d’une organisation interne hiérarchisée par certains conseils créés sous la forme d’associations (Birck, 2010), entretiennent un fonctionnement vertical, traversé par de nombreux rapports de forces. La qualité des débats se trouvent ainsi largement diminuée par une série de sens interdits rhétoriques que l’on oppose aux prises de parole considérées comme déplacées. Il apparaît en ce sens que la focalisation des compétences des conseils de quartier sur des enjeux micro-locaux, faisant appel au savoir d’usage des habitants soit à l’origine d’une forte dépolitisation des débats. En outre, les conseils de quartier souffrent d’un large défaut d’inclusion à l’origine d’un manque de représentativité de ces instances. La nécessité de détenir certaines compétences civiques, dont notamment la capacité de s’exprimer publiquement en respectant certains codes, ainsi que la nécessaire politisation préalable à l’investissement dans ce type de structures participatives, constituent des barrières à l’entrée pour de nombreux citoyens. Les conseils de quartier sont donc souvent composés d’une majorité de militants associatifs ou politiques, de citoyens détenant une expertise professionnelle en lien avec les compétences débattues (urbanisme, architecture, transports…) ainsi que de retraités. Certaines catégories de la population – jeunes, classes populaires –, sont largement exclues de ces instances. Les délibérations conduites malgré ces lourdes insuffisances sont donc faussées et incapables de tendre vers l’intérêt général. Cette situation contribue enfin à faire émerger une nouvelle élite citoyenne constituée par les citoyens déjà les plus dotés socialement qui trouvent dans le cadre de ces relations privilégiées avec les responsables politiques de nouvelles ressources facilitant leur accès à une série de rétributions matérielles ou symboliques (Birck, 2011).
Par ailleurs, certains responsables politiques participent également aux défaillances constatées des conseils de quartier en cherchant à les utiliser comme de nouvelles ressources électorales. Les applications stratégiques offertes par ces conseils aux élus locaux sont en effet innombrables : espaces de démarcation et de disqualification de la majorité en place par un groupe d’opposition, pratiques néo-clientélistes, stratégies d’imputation positive, espaces d’ancrage territorial pour les adjoints de territoire (Birck, 2010). Au final, loin de tendre vers un espace délibératif authentique, la plupart des conseils de quartier se contentent de reproduire les interactions politiques classiques avec d’une part, des responsables politiques en quête de légitimité, de communication, voire d’une expertise citoyenne capable d’améliorer leurs décisions, et qui gardent la mainmise sur le dispositif ; et d’autre part, des citoyens présélectionnés socialement, demandeurs de privilèges personnels ou de solutions à des problèmes individuels.

  • BACQUÉ M-H., CARRIOU C., 2011, « Participation et politiques du logement en France. Un débat qui traverse le XXe siècle », in BACQUÉ M-H., SINTOMER Y. (dir.), La Démocratie participative. Histoire et généalogie, Paris, La Découverte.
  • BACQUÉ M-H., REY H., et al. (dir.), 2005, Gestion de proximité et démocratie participative : une perspective comparative, Paris, La Découverte.
  • BACQUÉ M-H., SINTOMER Y. (dir.), 2011, La Démocratie participative. Histoire et généalogie, Paris, La Découverte.
  • BIRCK J.N, 2010, Les Nouveaux enjeux de la démocratie participative locale. Pratiques et usages de la participation citoyenne à Nancy et au Conseil général de Meurthe-et-Moselle, thèse de science politique, université Nancy 2.
  • BIRCK J.N, 2011, « Le défaut d’inclusion interne des dispositifs participatifs. Vers l’émergence d’une nouvelle élite citoyenne ? », actes de la seconde journée doctorale sur la participation du public et la démocratie participative, http://www.participation-et-democratie.fr/fr/node/958 (accès le 28/04/2014).
  • BLONDIAUX L., 2000, « La démocratie par le bas. Prise de parole et délibération dans les conseils de quartier du vingtième arrondissement de Paris », Hermès, nos 26-27, p. 323-338.
  • BLONDIAUX L., SINTOMER Y., 2002, « L’impératif délibératif », Politix, vol. 15, no 57, p. 17-36.
  • CARREL M., 2006, « Politisation et publicisation : les effets fragiles de la délibération en milieu populaire », Politix, no 75, p. 33-51.
  • DION S., 1984, « Les politiques municipales de concertation : néo-corporatisme et démocratie », Sociologie du travail, no 2, p. 121-140.
  • LEFEBVRE R., 2004, « Le socialisme français soluble dans l’institution municipale ? Forme partisane et emprise institutionnelle : Roubaix (1892-1983) », Revue française de science politique, vol. 54, no 2, p. 237-260.
  • MATUSZEWICZ R., 2004, « Représentations et pratiques des conseils de quartier : une démocratie participative en devenir sous contrainte », in GUÉRARD S. (dir), Crise et mutation de la démocratie locale. En Angleterre, en France et en Allemagne, Paris, L’Harmattan, p. 199-224.
  • NEVEU C., 2003, Citoyenneté et espace public. Habitants, jeunes et citoyens dans une ville du Nord, Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion.
  • NEZ H., 2011, « Nature et légitimités des savoirs citoyens dans l’urbanisme participatif. Une enquête ethnographique à Paris », Sociologie, vol. 2, no 4, p. 387-404.
  • SINTOMER Y., 2008, « Du savoir d’usage au métier de citoyen ? », Raisons politiques, no 31, p. 115-133.
  • TALPIN J., 2010, « Ces moments qui façonnent les hommes. Éléments pour une approche pragmatiste de la compétence civique », Revue française de science politique, vol. 60, p. 91-115.
Bibliographie