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Comité local d'information et de concertation

Marie-Gabrielle SURAUD
Professeure titulaire
Sciences de la communication
Université Paul Sabatier-Toulouse III

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Les CLIC, comité local d’information et de concertation, sont des dispositifs de concertation prévus dans le cadre de la loi Bachelot-Narquin du 30 juillet 2003, ont pour mission le suivi de la mise en œuvre des nouvelles mesures de prévention des risques majeurs et sont tenus informés de tout incident ou accident touchant à la sécurité des installations classées.

Pour citer cet article

Marie-Gabrielle SURAUD, « Comité local d'information et de concertation », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013, ISSN : 2268-5863. URL : http://www.dicopart.fr/fr/dico/comite-local-dinformation-et-de-concertation.

Les CLIC : de l’histoire à la crise ?

 
Les CLIC, comité local d’information et de concertation, sont des dispositifs de concertation prévus dans le cadre de la loi Bachelot-Narquin du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels. Cette loi est une réponse à la crise qui suit la catastrophe de l’usine AZF (Toulouse, le 21 septembre 2001) et qui met au jour les limites de la politique étatique en matière de prévention des risques industriels. La crise se traduit notamment par une remise en cause profonde des modes de contrôle des entreprises à risques par l’État et des cadres réglementaires et législatifs, jugés insuffisants et inadaptés. Entre 2001 et 2002, la réflexion initiée par le Gouvernement Jospin est alors tendue vers la nécessité de trouver une solution au problème posé par la proximité des usines et des villes, qui se présente comme un héritage de l’histoire. Dans le cadre de cette réflexion, le principe d’un « contrôle civique » des industries générant des risques représente une voie largement partagée, dépassant les clivages et les désaccords sur les issues à la crise consécutive à la catastrophe.
Les CLIC, dont les règles de composition sont fixées par décret, ont pour mission le suivi de la mise en œuvre des nouvelles mesures de prévention des risques majeurs et sont tenus informés de tout incident ou accident touchant à la sécurité des installations classées. Un CLIC est créé pour chaque bassin industriel, comporte trente membres et se compose de cinq collèges : « administration », « collectivité territoriale » ; « exploitant » ; « riverains ; « salariés ». Plus de 330 CLIC ont été créés en France.
Cependant, bien que directement reliée à la catastrophe d’AZF et figurée comme l’une des obligations de la loi Bachelot, la création des CLIC est aussi le résultat d’une histoire longue de la participation dans le domaine des risques industriels.
Historiquement, les réflexions internationales relatives à la proximité des zones urbanisées et des sites industriels s’ancrent dans le problème de l’insuffisance des démarches visant à informer les populations riveraines sur les risques encourus. L’accident de Seveso (Italie, 1976), considéré comme « un désastre de l’information » (Centemeri, 2010) favorise l’adoption en 1982 de la Directive Seveso (82/501), première loi communautaire à poser le problème de la transparence en matière de sécurité des installations industrielles. Progressivement, dans les évolutions successives des normes européennes (Directive Seveso 2 [96/82/Cee] ; révision de la Directive en 2003), la « participation des populations » est posée comme une condition de maintien des activités dangereuses dans les zones urbanisées. Bien que la réglementation européenne soit inégalement prise en compte et conduit à des transpositions législatives très variables selon les États-membres, elle conforte et renforce la voie à la participation civique dans un domaine traditionnellement fermé au regard du public.
 
 

Débattre des risques technologiques majeurs : la tension entre droit à l’information et « secret industriel »


En France, la volonté de faire évoluer les formes de l’intervention étatique en matière de prévention des risques générés par l’industrie chimique s’est notamment traduite durant les années 1970 par la création d’instances de concertation publique locales, les secrétariats permanents pour la prévention des problèmes industriels (SPPPI). La volonté de réunir des industriels et des associations autour d’une même table, afin de rechercher un « terrain d’entente » à propos des pollutions et des risques majeurs fait apparaître le SPPPI comme un projet innovant et ambitieux : amener le public à prendre part à des débats touchant directement au développement économico-industriel d’un secteur d’activité jusque-là resté « étanche » tant à la pression civique qu’étatique (Gilbert, 2001).
Cependant, les différents travaux s’accordent à reconnaître que, durant plus d’une trentaine d’années, ces instances de concertation ont contribué à des avancées sur la question des pollutions et des nuisances mais n’ont pas représenté un levier suffisant pour traiter le problème des risques majeurs (Hériard-Dubreuil et Gadbois, 2001).
Si plusieurs raisons peuvent expliquer cette situation, la pression civique limitée est un aspect essentiel qui se manifeste notamment, par la difficulté des associations à mobiliser largement sur la question des risques majeurs. Les associations se heurtent en effet à la confidentialité des informations, invoquée par les dirigeants d’entreprise pour soustraire au regard du public toute donnée relative aux installations, aux produits et aux process de fabrication. Faute de données tangibles, les actions associatives trouvent peu de relais dans la population et peu d’écho dans l’opinion publique malgré quelques démarches ponctuelles, telles que l’expression dans les médias ou les opérations « coup de poing » aux portes des usines.Cette situation bascule en 2001.
Les débats préparatoires à la loi Bachelot montrent que, si les SPPPI n’ont pu être un levier pour prendre en compte les risques majeurs, ils ont cependant constitué des « terrains d’expérimentation » à la participation civique dans ce domaine et ont ainsi largement contribué à préfigurer les modalités qui président au format et au fonctionnement des CLIC.
En effet, pour l’essentiel, les débats qui précèdent l’adoption de la loi Bachelot-Narquin – auxquels les associations membres des SPPPI participent largement entre 2001 et 2003 – se centrent sur le renouvellement des formes d’intervention des représentants civiques dans les politiques de prévention des risques majeurs et, plus spécifiquement, sur les modalités de fonctionnement des nouveaux dispositifs de concertation prévus dans le projet de loi. Trois revendications marquent ces débats : la nécessité d’un cadrage procédural contraignant ; l’exigence d’un accès public aux dossiers industriels et plus spécifiquement aux « études de dangers » ; l’obligation pour les industries de déclarer publiquement les incidents et les accidents ainsi que leurs causes. Ces exigences constituent les fondements de l’architecture des CLIC et font de celles-ci le vecteur d’une démocratisation de la prévention des risques majeurs liés à l’industrie chimique (Suraud, 2007).
Pour exemple, l’ouverture des « études de dangers » au regard public, assortie de la possibilité, pour les membres du CLIC, d’en évaluer la pertinence et de mettre en débat les mesures engagées par l’entreprise pour réduire et contrôler les risques, représente une évolution majeure. La loi Bachelot-Narquin accentue en effet la tension juridique entre un droit à l’information qu’elle contribue à étendre et le « secret industriel et commercial » qui protège traditionnellement les informations relatives aux activités privatives (Billet, 2013). Bien que les décrets d’application de 2005, relatifs à la création des CLIC, ne précisent pas explicitement ce qui doit être rendu public, la possibilité d’exiger en CLIC que soient justifiées les mesures de prévention contraint implicitement les industriels à fournir des informations sur leurs produits et leurs process de fabrication, conférant ainsi un rôle essentiel à ces instances.
Dans la pratique cependant, qu’en est-il ? Comment ces principes se traduisent-ils dans les différents territoires ? Plus de dix ans après la catastrophe d’AZF quel bilan peut-on faire du fonctionnement des CLIC ?
 
 

Une solidarité civique élargie ?

 
Malgré la tendance à l’unification engendrée par la loi Bachelot-Narquin et la volonté d’imposer des normes de fonctionnement, les témoignages et les études de terrain révèlent une large disparité dans la mise en œuvre des CLIC, soumis, dans la pratique, aux contingences locales et aux spécificités des situations dans les différents territoires (Galland et Martinais, 2009). Plusieurs aspects fondent cette disparité :
  • la pluralité des adaptations des nouveaux textes de loi par les services déconcentrés de l’État, confrontés à une conception renouvelée de la prévention des risques majeurs (Bonnaud et Martinais, 2005) ;
  • la variété des positions civiques sur la question des risques majeurs, qui s’appuient sur une hiérarchisation des priorités : maintien des industries, préservation de l’habitat et du patrimoine, réduction des risques et des pollutions (Nonjon, Duchêne, et al., 2007 ; Castel, Cezanne-Bert, et al., 2010) ;
  • les spécificités du tissu industriel : importance du site, ampleur de son « impact » sur le territoire, rapports entre les industries d’un même site ;
  • la diversité des positions des élus variant en fonction de leur conception du développement économique de leur territoire ou de leur expérience en matière de risques majeurs (Piriou et Lenel, 2012 ; Le Blanc, Frère, et al., 2009). Ces éléments contribuent à rendre, à chaque fois singulières, les modalités de mise en œuvre des CLIC et leur mode de fonctionnement dans les différentes régions.
Si cette situation exclut que soit envisagée une évaluation globalisante sur le fonctionnement des CLIC et leur portée, deux tendances peuvent néanmoins être repérées : celle d’une tension émergente entre « riverains » et associations environnementalistes ; celle d’une convergence entre syndicats d’entreprise et associations environnementalistes :
  • les décrets d’application de 2005 laissent une grande marge au préfet quant à la composition des collèges dont les membres sont nommés par arrêté préfectoral pour une durée de trois ans, renouvelable. Le collège « riverains » est tout particulièrement soumis à une large gamme d’interprétations. Pour exemple, dans certains CLIC, des élus municipaux sont nommés dans le collège « riverains », dans d’autres, des dirigeants d’industries implantées dans le périmètre à risques n’ayant pas d’autres raisons d’être intégrés dans le CLIC, font valoir un statut de « riverain ». En dehors de ces situations, que l’on peut juger « extrêmes » puisque des décideurs politiques ou économiques ont été acceptés dans un collège supposé représenter, dans l’esprit de la loi, les « enjeux civiques », on peut relever une autre difficulté : celle de la tension entre associations de riverains et associations environnementalistes. La loi Bachelot-Narquin propose en effet, une conception renouvelée des normes de cohabitation des industries et des villes, qui passe par la restructuration de l’urbanisation jouxtant les installations dangereuses, pouvant désormais conduire à des expropriations. Ainsi, depuis la loi, la réduction des risques majeurs repose, non plus uniquement sur la transformation des installations industrielles, mais aussi sur celle des zones urbanisées, créant de nouveaux enjeux. En 2010, la création d’un collectif national de « riverains » témoigne de la volonté des habitants des zones à risques de s’organiser et de faire entendre leurs demandes. Leurs démarches se traduisent notamment par une exigence de participation au CLIC et visent à bousculer la hiérarchisation des enjeux entre le maintien de l’habitat et du patrimoine et la réduction des risques majeurs à la source ;
  • alors que les recherches antérieures ont mis en évidence que la thématique des risques technologiques s’est constituée en facteur de tension entre syndicalisme et associations, on observe, depuis le milieu des années 2000, une inversion de tendance (Chaskiel, Suraud, et al., 2009). Sur les questions « santé-environnement », les rapports des syndicats aux industriels se sont en effet fortement infléchis, notamment après le « scandale » de l’amiante, la crise due à la catastrophe de l’usine AZF et, plus récemment, la contestation contre les « nanotechnologies ». Cette nouvelle tendance a favorisé un rapprochement entre les syndicats d’entreprise et les associations environnementalistes sur la question des risques technologiques. Dans ce contexte, la participation syndicale à la concertation publique a largement évolué. Traditionnellement, les syndicats d’entreprise (Confédération générale du travail (CGT) et Confédération française démocratique du travail (CFDT) fortement implantés dans ces usines) n’ont que rarement fréquenté les dispositifs de concertation publique, s’en tenant aux institutions représentatives du personnel (comité d’entreprise, Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail…). En particulier, avant la catastrophe d’AZF, la participation aux SPPPI est faible et repose, le cas échéant, sur des initiatives individuelles, peu ancrées dans l’organisation d’appartenance. La création des CLIC est l’opportunité pour les syndicats d’afficher un renouvellement des pratiques en matière de concertation publique. Il existe toutefois des différences dans l’engagement syndical d’un CLIC à l’autre : soit on relève une expression publique « ferme », mieux installée dans des espaces sociaux où le mouvement ouvrier a été historiquement puissant ; soit on observe de la prudence, plus traditionnelle quand le territoire est en déclin industriel et les emplois menacés. En tendance, la solidarité émergente, voire effective entre syndicats de ces usines et associations environnementalistes, modifie les rapports des entreprises à la société civile et, plus généralement à l’opinion publique. Les entreprises ne peuvent plus s’appuyer aussi fortement qu’auparavant sur les organisations syndicales pour légitimer l’activité en cas de contestation. La formation d’une solidarité civique élargie (syndicats d’entreprise plus mouvement associatif environnementaliste) constitue donc une épreuve renouvelée de légitimation pour les décideurs dans le domaine de la chimie industrielle.
Plus de dix ans après la catastrophe d’AZF, la durée des débats dans la plupart des territoires français freine l’adoption des mesures de prévention. Au-delà de la spécificité propre à chaque territoire, il reste à évaluer comment l’engagement de parties prenantes restées jusque-là à côté des débats relatifs aux risques majeurs : « riverains », syndicats et élus notamment, est susceptible de peser sur le fonctionnement des industries et la prévention des risques dans une situation où il ne s’agit désormais de traiter, non plus seulement la tension entre « sécurité industrielle » et « maintien de l’emploi », mais aussi celle entre « sécurité industrielle » et « maintien de l’habitat et du patrimoine ».
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  • GILBERT C., 2001, Risques collectifs et situations de crise, Paris, L’Harmattan.
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  • PIRIOU O., LENEL P., 2012, « La conférence riveraine de Feyzin : évaluation d’un dispositif original de concertation sur les risques industriels », Les Cahiers de la sécurité industrielle, vol. 1, p. 1-72.
  • SURAUD M-G., 2007, La Catastrophe d’AZF. De la concertation à la contestation, Paris, La Documentation française, « Réponses environnement ».
Bibliographie