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Définition de l'entrée

Ce tryptique organise la répartition des rôles entre les acteurs des processus participatifs.

Pour citer cet article

Alice MAZEAUD, « Citoyen/Élu/Technicien », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013, ISSN : 2268-5863. URL : http://www.dicopart.fr/fr/dico/citoyenelutechnicien.

 
Le tryptique élus/citoyens/techniciens constitue l’un des schèmes d’analyse les plus partagés par ceux qui, acteurs ou chercheurs, travaillent sur la participation à l’échelle locale. Apparu dans la littérature en tant que système d’acteurs en tension, il s’est ensuite imposé comme outil descriptif et normatif dans les guides de bonnes pratiques, et autres chartes de la participation, développés par les professionnels de la démocratie locale. Aujourd’hui, alors que du coté des praticiens ce tryptique organise la répartition des rôles entre les acteurs des processus participatifs, du coté des chercheurs, il tend à être dépassé par une sociologie des acteurs du fait participatif.

 

De la découverte d’un système en tension à la fixation des rôles
 

La triade élus/citoyens/techniciens est évoquée pour la première fois par Maurice Blanc (1999) dans ce qui fut le premier ouvrage de synthèse sur la démocratie locale. L’enjeu porte alors essentiellement sur les modalités d’organisation de la complémentarité entre démocratie représentative et participative. Dressant un bilan de plusieurs années de recherche sur la participation des habitants dans la politique de la ville, il mobilise le concept de « transaction sociale » (Rémy, Voyé, et al., 1991) qui constitue selon lui « un outil analytique fécond pour analyser le processus d’élaboration des compromis pratiques dans les situations de coopération conflictuelle, [et donc] très éclairant pour analyser la démocratie participative locale », et ses limites.
Dans la lignée de la grille d’Arnstein et selon le schème d’analyse alors dominant, la qualité des procédures participatives est appréciée au regard du pouvoir, octroyé ou conquis, des citoyens. Ainsi, dans les premiers travaux, la participation des habitants (ou citoyens) est considérée comme un trouble dans la distribution ordinaire du pouvoir local entre élus et techniciens. La participation des citoyens mettrait en tension la légitimité élective des élus et l’expertise technique des techniciens. Cette irruption des profanes dans la production des politiques motiverait des stratégies du couple élu/technicien, engagé dans un rapport de concurrence-collusion pour le pouvoir, visant à bloquer la parole des citoyens. Dans cette perspective, le projet de démocratisation du pouvoir local incarné par une participation accrue des citoyens est conditionné au déploiement de processus d’apprentissages réciproques permettant à chacun de trouver sa place dans une dynamique de construction collective de l’intérêt général. Au cours du processus, les citoyens feraient l’apprentissage d’une citoyenneté active (s’exprimer en public et orienter son discours vers la construction de l’intérêt général) leur permettant d’affirmer leur légitimité face aux légitimités électives et expertes des élus et des techniciens, les techniciens apprendraient à prendre en compte les savoirs d’usage en complément de leur expertise technique et enfin, les élus feraient l’expérience que la participation des citoyens ne les déposséderait pas de leur pouvoir, mais au contraire contribuerait à les relégitimer.
De façon notable, plusieurs travaux ont souligné l’importance de ces effets d’apprentissage au sein des administrations. Par un effet que Laurence Bherer (2005) nomme « effet street level bureaucracy », la mise en prise directe des techniciens avec les habitants les conduit à faire évoluer leurs pratiques, attestant ainsi de la possibilité de dépasser la confrontation entre les légitimités techniques et citoyennes. Plus, la découverte d’une « affinité élective » de la participation et de la modernisation de l’administration (Sintomer, 2008a) a donné une rationalité gestionnaire, voire managériale, à l’impératif participatif en soulignant que sous certaines conditions, la participation pouvait améliorer le fonctionnement de l’administration et favoriser une plus grande réactivité des politiques aux besoins des citoyens. En parallèle, des travaux se sont engagés dans un travail d’identification et de caractérisation de la pluralité des savoirs mobilisables par les citoyens (usagers, habitants) dans le processus participatif (Sintomer, 2008b ; Nez, 2011). D’un certain point de vue, ces savoirs citoyens rééquilibrent les pôles du triangle élus/citoyens/techniciens, c’est pourquoi ils sont généralement mobilisés pour légitimer la participation des citoyens aux cotés des élus et des techniciens dans un processus de « co-production » de l’action publique.
La postérité de cette triade citoyens/élus/techniciens doit beaucoup à ses usages professionnels et militants. En effet, l’idée de système en tensions contient l’idée que la résolution des tensions entre ces acteurs permettrait de dépasser les blocages de la démocratie locale, ce qui a alimenté une quête des bonnes pratiques pour organiser la bonne coopération entre des acteurs riches d’expertise et de savoirs différents. Elle a aussi renforcé l’idée que la démocratie locale devait être organisée et animée par des professionnels chargés de faciliter la coopération entre ces acteurs. C’est pourquoi, ce système en tensions a été très largement mobilisé par les professionnels de la participation et/ou les militants de la démocratie locale qui ont trouvé là une ressource pour s’ériger en médiateurs nécessaires des relations élus/techniciens/citoyens. Ainsi, on retrouve aujourd’hui des références au triangle élus/citoyens/techniciens dans la plupart des chartes, des guides de bonnes pratiques élaborés par et pour les collectivités locales. Et la figure du passeur, du médiateur, chargé d’organiser une coopération sincère entre les différentes parties prenantes constitue un élément central de l’identité et des savoir-faire des professionnels de la participation. Plus encore, ces chartes et autres guides, en diffusant ce qui était identifié comme des bonnes pratiques ont contribué à fixer les rôles des différents acteurs dans le processus participatif. On peut résumer ces rôles de la façon suivante : les élus ont le pouvoir d’arbitrage et de décision, les citoyens donnent leur avis et émettent des propositions dans le respect de l’intérêt général, les techniciens mettent en œuvre les projets et les politiques publiques départementales. L’animateur, impartial, est un facilitateur qui doit s’efforcer de les faire coopérer en favorisant la réflexion et le débat.
En dépit de son succès, c’est là une vision somme toute assez rustre des motifs et des formes d’actions des acteurs des processus participatifs. Chaque catégorie d’acteur est envisagée comme un bloc homogène dont l’action serait nécessairement et totalement dirigée vers la conquête ou la préservation de son pouvoir. Ainsi des élus qui utiliseraient (instrumentaliseraient) la participation pour renforcer leur pouvoir issu de l’élection ; ainsi des techniciens qui chercheraient à préserver leur compétence technique face à l’intrusion des citoyens ; ainsi des citoyens qui voudraient peser sur les décisions.

 

Vers une sociologie des acteurs du fait participatif

 
Si dans un premier temps, la mise en évidence de ce système en tension a pu constituer un outil analytique fécond, les travaux suivants ont conduit à raffiner et à dépasser cette vision des acteurs du fait participatif. En effet, des travaux plus récents se sont efforcés de réaliser une sociologie fine des acteurs des processus participatifs en les réencastrant dans leurs univers politiques, professionnels, administratifs, sociaux. L’enjeu de ces recherches n’est plus ici d’identifier les conditions de succès des procédures participatives mais d’analyser le fait participatif ; ce qui a permis de faire éclater les catégories et suscité un regain d’intérêt pour les élus, jusqu’ici parents pauvres des recherches.
Du coté des citoyens, au-delà de la vision unifiante du citoyen demandeur de participation, les travaux ont souligné la diversité des modes d’engagement dans les dispositifs participatifs (Mazeaud et Talpin, 2010) : la volonté de peser sur la décision n’étant qu’un motif parmi d’autres. En outre, certaines enquêtes de longue durée ont pu mettre en évidence les incidences biographiques de l’engagement participatif (Talpin, 2011) soulignant à la fois l’existence mais aussi la fragilité des apprentissages des citoyens au sein des procédures participatives. Enfin, il est aujourd’hui admis qu’analyser l’engagement des citoyens dans les procédures participatives suppose de prendre en compte la façon dont ils s’insèrent dans des espaces de micro-mobilisations politiques et sociales, et donc dans des formes de citoyenneté plurielle (Carrel, Ion, et al., 2009).
Du coté des élus, parents pauvres des recherches, le schème manichéen entre croyant en la démocratie ou instrumentalisateur de la participation a longtemps présidé à l’analyse des conditions de mise en œuvre des dispositifs participatifs. Il est aujourd’hui dépassé, les travaux soulignant la variété des configurations et des dynamiques d’usage de la participation dans un contexte où la participation est autant un point de passage obligé de l’action publique qu’un outil de distinction politique (Mazeaud, Sa Vilas Boas, et al., 2012).
Toutefois c’est vraisemblablement du point de vue de l’administration, des techniciens que les recherches ont le plus évolué. En effet, l’institutionnalisation de la participation s’est traduite par sa professionnalisation (Nonjon, 2006). Alors que dans un premier temps, ce sont d’abord des prestataires extérieurs qui se sont spécialisés dans la conception et l’animation des dispositifs participatifs, on dénombre aujourd’hui de plus en plus de professionnels de la participation au sein des administrations (chargés de la démocratie locale, de la politique de la ville) ce qui a provoqué des restructurations internes aux administrations. Dans ce sens, c’est aujourd’hui à l’aune de logiques professionnelles du « marché de la participation » et des transformations internes aux administrations publiques, qu’il faut comprendre l’institutionnalisation d’une offre publique de participation et envisager la question de ses effets sur l’action publique.
Enfin, à la faveur d’un rapprochement avec la sociologie de l’action publique, les travaux sur la participation s’éloignent progressivement de la vision séquentielle de la décision et de l’action publique qui sous-tendait l’analyse de la relation élus/citoyens/techniciens comme un système de rapports de force pour le pouvoir de décision, soulignant encore la faiblesse heuristique de ce tryptique. Mais même si sa portée analytique est désormais réduite, le tryptique élus/citoyens/techniciens est désormais clairement ancré dans les pratiques de la participation, en tant qu’outil descriptif et normatif.
  • BLANC M., 1999, « Participation des habitants et politique de la ville », in CURAPP, CRAPS, La Démocratie locale. Représentation, participation et espace public, Paris, Presses universitaites de France, p. 177-196.
  • CARREL M., ION J., et al. (dir.), 2009, Les Intermittences de la démocratie. Formes d’action et visibilités citoyennes dans la ville, Paris, L’Harmattan.
  • MAZEAUD A., SA VILAS BOAS M-H., et al., 2012, « Penser les effets de la participation sur l’action publique à partir de ses impensés », Participations, no 2, p. 5.
  • MAZEAUD A., TALPIN J., 2010, « Participer pour quoi faire ? Esquisse d’une sociologie de l’engagement dans les budgets participatifs », Sociologie, vol. 1, p. 357-374.
  • NEZ H., 2011, « Nature et légitimités des savoirs citoyens dans l’urbanisme participatif. Une enquête ethnographique à Paris », Sociologie, vol. 2, p. 387-404.
  • NONJON M., 2006, Quand la démocratie se professionnalise. Enquête sur les experts de la participation, thèse de science politique, université Lille 2.
  • RÉMY J., VOYÉ L., et al., 1991, Produire ou reproduire. Une sociologie de la vie quotidienne, Bruxelles, De Boeck université.
  • SINTOMER Y., 2008a, « Du savoir d’usage au métier de citoyen ? », Raisons politiques, no 31, p. 115-133.
  • SINTOMER Y. (dir.), 2008b, Les Budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public, Paris, La Découverte.
  • TALPIN J., 2011, Schools of Democracy. How Ordinary Citizens (sometimes) Become Competent in Participatory Budgeting Institutions, Colchester, European Consortium for Political Research Press.
Bibliographie